Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
35/543
Теория и практика федерализма: системный подход / науч. ред. Н.М. Добрынин. Новосибирск,
2009; Гошуляк В.В. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма. М.,
1999; Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства
Российской Федерации. Новосибирск, 2003; Он же. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005; Он же. Системный подход к федеративному устройству России: проблемы и решения // Федерализм. 2011. N 3; Заметина Т.В.
Федерализм в системе конституционного строя России. М., 2010; Захаров А. Унитарная федерация.
Пять этюдов о российском федерализме. М., 2008; Златопольский Д.Л. Российская Федерация: особенности современного развития // Вестник Московского ун-та. Сер. 11: Право. 1997. N 5; Он же. Процесс развития федеративных отношений в России // Вестник Московского ун-та. Сер. 11:
Право. 1998. N 2; Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999; Иванов
В. Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах). М., 2008;
Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996; Он же.
Федеративное устройство Российского государства. М., 2001; Ким Ю.В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические вопросы): дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2009; Кокотов А.Н. Русская нация и российская государственность. Екатеринбург, 1994; Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004; Ливеровский А.А.
Актуальные проблемы федеративного устройства России. СПб., 2002; Саликов М.С.
Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998; Тенденции развития федерализма в Российской Федерации (аналитический доклад) / Фонд "ИНДЕМ". М., 2002; Умнова И.А.
Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998; Черепанов В.А.
Теория российского федерализма: учеб. пособие. М., 2005; Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб., 2004; Чертков
А.Н. Правовое регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2012; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997;
Шевцов В.С. Федерализм в России (История. Проблемы. Перспективы). Т. I-II. М., 2008.
§ 1. Общие положения
1. О нормативно-правовой основе Российской Федерации
Федеративная природа нашего государства отражена в ст. 1 Конституции РФ 1993 г., говорящей о том, что Российская Федерация - Россия есть федеративное государство, ее "наименования Российская Федерация и Россия равнозначны". Федеративному устройству посвящена ст. 5 Конституции, приведем ее полностью:
"1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской
Федерации.
2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.
3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты
Российской Федерации между собой равноправны".
Помимо ст. 1 и 5, в Конституции имеется специальная гл. 3 "Федеративное устройство".
Кроме того, многие статьи других глав Конституции также связаны с Федерацией и регулируют

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
36/543
общественные отношения с учетом федеративной структуры государства. Все иные акты в
Российской Федерации должны соответствовать Конституции РФ.
Именно Конституция отражает природу Федерации и ее субъектов. Конституция допускает использование договорной формы, но не в определении статуса Федерации и субъектов РФ, а лишь в регулировании разграничения предметов ведения и полномочий органов власти Федерации и органов власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 11). Федеративный договор, как мы сказали ранее, не включен в содержание Конституции. Более того, согласно ее "Заключительным и переходным положениям" Федеративный договор действует в той мере, в которой не противоречит
Конституции РФ; в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям
Конституции действуют положения Конституции РФ.
Разрешенная Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11) практика двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий органов власти Российской Федерации и ее субъектов получила развитие в 1994-1999 гг., и эти договоры, подписанные первым Президентом
РФ и главами исполнительной власти субъектов РФ, на указанном этапе стали частью нормативной правовой основы федеративных отношений. Однако начиная с 2000 г. по инициативе федерального центра большинство этих договоров были признаны выполнившими свою миссию и прекратили действие. Теперь введен достаточно сложный порядок подготовки и подписания таких договоров, требующий их утверждения федеральным законом, что упорядочивает использование внутригосударственных договоров как нормативной базы федеративных отношений (см. об этом §
7 данной главы).
Некоторые ученые предлагают издать специальный закон о Федерации, даже некий федеративный кодекс. Целесообразность такого документа обусловлена его предметом и соотношением с Конституцией РФ, но скорее всего в нем нет необходимости.
2. Виды субъектов Российской Федерации
По видовой принадлежности в ст. 5 Конституции обозначены шесть видов субъектов РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.
По родовой принадлежности, как говорилось выше, субъекты РФ можно подразделить: на государства - это республики; национально-территориальные образования - автономная область, автономные округа; территориальные образования - края, области, города федерального значения.
Если республики по Конституции отнесены к числу государств, то остальные субъекты можно назвать государственными (государство-подобными) образованиями, соответственно автономная область и автономные округа - национально-государственными образованиями, а края, области, города федерального значения - территориально-государственными образованиями.
Характеристика субъектов как государств или государственных образований обусловлена тем, что они имеют ряд черт, приближающих их к государству: права на свой основной закон, на законодательство, на самостоятельное управление своими внутренними делами, на определенное участие во внешнеполитических и внешнеэкономических отношениях.
Но названные черты лишь отделяют субъекты
Федерации от обычных административно-территориальных единиц, возвышают над ними. Однако эти черты никак не делают субъекты РФ, в том числе и республики, равными самому федеративному государству.
Ничего не меняет и характеристика отдельных субъектов Федерации как государств. Кстати, она используется и в зарубежных странах, например "штат" (state) в США в буквальном переводе на русский - "государство", но это скорее дань истории, но никак не восприятие субъекта в качестве независимой единицы.
По поводу наименования республик государствами определенно высказался
Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г.: "Субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством". Использование в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ понятия "республика (государство)" применительно к установленному ею федеративному устройству не означает признание

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
37/543
государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь "отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера".
Перечень субъектов РФ содержится в ст. 65 действующей Конституции. При ее принятии в
1993 г. в составе Российской Федерации было 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Это деление осталось в наследство от советского периода, на последнем этапе, как уже видел читатель, количество республик в составе Российской Федерации возросло с 16 до 21, соответственно из пяти автономных областей осталась лишь одна - Еврейская.
Один край и несколько областей и входящие в их состав автономные округа образовали путем объединения новые субъекты РФ. Как уже говорилось в разд. II настоящего учебного курса,
25 марта 2004 г. был принят Федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта
РФ - Пермского края в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, далее последовали федеральные конституционные законы от 14 октября 2005 г. об образовании нового субъекта РФ - Красноярского края в результате объединения
Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, от
12 июля 2006 г. об образовании нового субъекта РФ - Камчатского края в результате объединения
Камчатской области и Корякского автономного округа, от 30 декабря 2006 г. об образовании нового субъекта РФ - Иркутской области в результате объединения Иркутской области и
Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, от 21 июля 2007 г. об образовании нового субъекта РФ - Забайкальского края в результате объединения Читинской области и Агинского
Бурятского автономного округа.
Таким образом, при этом прекратили свое существование шесть автономных округов - они стали просто округами - административно-территориальными единицами в новых субъектах РФ
(см. об этом ниже). Некоторые вновь образованные субъекты получили статус краев вместо прежнего статуса областей.
Сейчас в составе Российской Федерации 85 субъектов: 22 республики (с учетом Крыма), 9 краев (вместо прежних 6), 46 областей (ранее - 49), 3 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа (прежде было 10).
В Конституцию РФ вносились новые наименования трех республик и одного автономного округа, одной области (об этом говорилось в разд. II настоящего учебного курса).
3. Вопросы наименований субъектов Российской Федерации
В формальном плане в наименовании субъектов РФ отражаются два фактора: географический и национальный. Первый виден в наименованиях всех территориальных субъектов
- краев, областей, городов федерального значения. Второй сказывается в названиях республик, автономной области, автономных округов, хотя для отдельных автономных округов национальный сочетается с географическим принципом - например, Ямало-Ненецкий, Чукотский автономные округа.
Труднее найти ответ на вопрос, почему у субъекта именно данное, а не другое наименование. Например, как объяснить наименование "край"? В России еще в советский период существовало шесть краев -
Алтайский,
Краснодарский,
Красноярский,
Приморский,
Ставропольский, Хабаровский. Тогда признаком пяти краев считали то, что в их составе были автономные области (Адыгейская - в составе Краснодарского края, Карачаево-Черкесская - в составе Ставропольского края, Горно-Алтайская - в составе Алтайского края, Хакасская - в составе
Красноярского края, Еврейская - в составе Хабаровского края), а название шестого - Приморского края связывали с его окраинным положением. Как уже говорилось, четыре автономные области стали республиками, Еврейская автономная область тоже состоит непосредственно в Российской
Федерации, но соответствующие единицы продолжают называться краями. В один из них -
Красноярский край - входили Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округа,

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
38/543
теперь их в качестве автономных единиц нет. Остальные названные края не имели и не имеют сегодня в своем составе национально-территориальных единиц. Однако автономные округа входят также в состав областей. Причем процесс образования новых субъектов РФ посредством объединения областей и автономных округов ряд единиц пока не затронул - так, по-прежнему состоят в Тюменской области Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, в
Архангельской области - Ненецкий автономный округ (уже не раз возникал вопрос об объединении области и округа в один новый субъект РФ, но по информации на осень 2020 г. этот вопрос пока снят из-за нежелания коренного населения округа поддержать такое слияние - боятся сокращения бюджета, вложений в социальную сферу и т.д.).
К тому же многие области имеют теперь окраинное положение. Но ни наличие автономных округов, ни окраинное положение не повели к переименованию соответствующих областей в края.
Кстати, Чукотский автономный округ, ранее входивший в состав Магаданской области, с 1992 г. входит напрямую в Российскую Федерацию, занимает окраинное положение, но тем не менее его переименования также не произошло.
Не все однозначно складывается и при образовании новых субъектов РФ путем объединения существовавших. Так, при объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа новому субъекту РФ дали наименование "Пермский край". На базе объединения Камчатской области и Корякского автономного округа родился Камчатский край, Читинская область и
Агинский Бурятский автономный округ объединились в Забайкальский край. Казалось бы, это позволяет предположить, что край считается более сложным по составу территориальным образованием. Объединение Красноярского края и двух входивших в него автономных округов сохранило прежнее название "Красноярский край" (это, кстати говоря, довольно ясно показало, что территориальные реформы можно считать ликвидацией автономных округов и превращением их в административно-территориальные единицы с непонятным "особым" статусом). Но интересно и то, что объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа не дали наименование "край", а сохранили прежнее название "Иркутская область". Таким образом, четких и к тому же официальных критериев для различения краев и областей не было и не имеется.
Нет таких критериев и для образования национальных республик, автономных областей, автономных округов. Исторически в 1920-е гг. одни национальные единицы сразу образованы как автономные республики, другие вначале были автономными областями, но в последующем (в советское время) получили статус автономных республик. Преобразование шло от меньшего к большему: отдельные автономные области становились автономными республиками, а автономные республики - союзными республиками в составе СССР. Обратные процессы были исключением, например Карельская АССР в составе РСФСР в 1940 г. преобразуется в Карело-Финскую союзную республику в Союзе ССР, а в 1956 г. снова образуется Карельская АССР в составе РСФСР.
В постсоветское время центр, как уже говорилось, также шел на повышение статуса национальных единиц: автономные республики стали республиками в составе Российской
Федерации, большинство автономных областей преобразовано в республики.
Но центр воспротивился попытке Свердловской области в 1993 г. стать Уральской
Республикой. На этом примере хорошо видно, что центр был категорически против преобразования в республики территориальных субъектов и, следовательно, такого варианта их переименования.
Спрашивается, почему? Вероятно, потому, что республика, будучи по ст. 5 Конституции РФ государством, все равно сохраняет более высокую меру самостоятельности. А центр опасается явлений сепаратизма и не хочет создавать для них новую почву.
Таким образом, вопрос о наименовании субъекта может быть напрямую связан с перспективами государственного устройства России. Если государство станет унитарным и теперешние субъекты РФ станут просто административно-территориальными единицами, прежние республики получат новые наименования - например, губерний.
4. Последовательность перечисления субъектов в Конституции Российской Федерации

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
39/543
Последовательность расположения субъектов в конституции федерации может зависеть: а) от величины населения субъекта - от большего к меньшему; б) экономического потенциала субъекта - тоже от большего к меньшему; в) времени вступления в федерацию - по хронологии, а при одновременном вступлении - от численности населения или экономического потенциала; г) алфавитного критерия. Очевидно, что факторы "а", "б" и "в" в большей или меньшей мере подчеркивают неравенство субъектов, а федерации, как правило, объявляют о равноправии субъектов. Поэтому наиболее нейтрален последний фактор - располагать субъекты в конституционном перечне по алфавиту.
Но подходит ли это для российской Конституции? Почему избрана именно теперешняя последовательность субъектов в ее ст. 65? Если они по ст. 5 Конституции РФ равноправны, почему в перечне сначала идут республики, затем края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа?
Как нам представляется, теперешний порядок перечисления в Конституции РФ субъектов остался в наследство от того времени, когда национальный принцип построения Российской
Федерации был связан только с автономными республиками (теперь - республиками) в ее составе.
В тот период края, области, города республиканского подчинения были административно-территориальными единицами и не могли быть равными с республиками.
Автономные области и автономные округа входили в состав соответственно краев и областей, т.е. были по рангу заведомо ниже не только республик, но и краев, областей. Как отмечалось ранее, из четырех существующих сейчас автономных округов три остаются в составе областей - Ненецкий в
Архангельской области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий - в Тюменской, а Чукотский автономный округ входит непосредственно в Российскую Федерацию.
Вопрос о том, можно ли изменить этот порядок, упирается в другой: нужно ли это делать?
Архаизмы сопровождают всю нашу жизнь, и мы научились с этим мириться. Поэтому надо полагать, что порядок перечисления субъектов в ст. 65 Конституции РФ ни в коей мере не означает возвышения одних субъектов над другими, все они равноправны (ст. 5).
5. Критерии образования нового субъекта Российской Федерации
Критерии образования нового субъекта РФ не изучены. Создается впечатление, что вопрос о том, кому быть субъектом РФ, лежит целиком в плоскости политических отношений, а конституционно оформляется лишь тогда, когда участники соответствующего процесса признали целесообразным создать новый субъект, упразднить его, преобразовать, слить с другим, разделить и т.д.
В советский период вопрос о критериях создания субъекта федерации если порой и рассматривался, то лишь применительно к союзным республикам. Практически отправной точкой разговора была позиция, высказанная И.В. Сталиным при принятии Конституции СССР 1936 г. Он полагал, что образование новой союзной республики возможно по критериям, позволяющим ей существовать в качестве самостоятельного государства. Она должна, во-первых, иметь достаточно большое население - не менее одного миллиона человек; во-вторых, обладать необходимым экономическим потенциалом; в-третьих, иметь окраинное положение в Союзе ССР, поскольку лишь в этом случае можно реализовать право на выход из СССР и на независимое существование.
Эти критерии спустя десятилетия подвергались критике, тем более что мировое развитие давало примеры возникновения официально независимых государств и членов ООН, не обладавших указанными критериями: и население у некоторых составляло меньше миллиона, и экономическая слабость была очевидной, и даже пример нахождения независимого государства внутри территории другого государства также имеется. Опровергая доводы Сталина, наши ученые не смогли сформулировать критерии создания новых союзных республик. И ряд автономных республик, располагаясь внутри РСФСР, не прочь были стать субъектами СССР исходя из численности населения и хозяйственного потенциала. Причем в 1990 г. они добились соответствующего законодательного решения, и возникла новая головная боль - республики,