Файл: Порядок проведения приватизации(Общая характеристика приватизации имущества в Российской Федерации).pdf

В декабре 1990 года Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (основного закона) РСФСР» было предусмотрено право частной собственности граждан на земельные участки, которое было весьма ограниченным, прежде всего, ограничивалась возможность отчуждения земельного участка^[36].

Частная собственность на землю впервые была закреплена в ст.2 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе»^[37] и в ст.1 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»^[38]. Закон «О земельной реформе» своими целями видел переход от национализации земель к её децентрализации, проведение приватизации, а также развитие и закрепление различных форм собственности.

25 апреля 1991 г. был принят Земельный Кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1303-1^[39], в котором также было закреплено право частной собственности граждан на землю. Закон наделил пожизненное наследуемое владение статусом права, ввел в качестве права на землю бессрочное (постоянное) пользование земельными участками, и, наконец, предусмотрел ряд иных элементов гражданско-правового регулирования к отношениям по поводу земельных участков.

27 октября 1993 года был принят Указ Президента РФ №1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», в п. 1 которого было указано следующее: «земельные участки и все, что прочно с ними связано является недвижимостью. Совершение сделок с земельными участками подлежало регулированию гражданским законодательством с учетом положений земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и норм самого Указа»^[40]. Однако применение данного подзаконного акта Президента вновь ограничивалось, как положениями ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г., так и реальными общественными отношениями.

До опубликования Конституции РФ в декабре 1993 г. был издан еще один Указ Президента «О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ»^[41], который отменил Закон «О земельной реформе», некоторые положения Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и почти треть статей Земельного кодекса РСФСР. В итоге как целостный нормативный акт Земельный кодекс практически утратил своё значение.

С принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 года было ликвидировано закрепление земли в качестве достояния народов. Основным законом была закреплена возможность нахождения земли во всех закрепленных формах собственности. Было даровано право гражданам и их объединениям иметь в частной собственности землю, распоряжение, владение и пользование которой осуществляется свободно^[42]. В 1996 г. в развитие земельной реформы Президент подписал Указ № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»^[43], согласно которому должна быть завершена выдача свидетельств о собственности на земельные участки.

---

Какая правовая база, регулирующая приватизацию земельных участков, сложилась на сегодняшний день?

Начнем с Конституции РФ. В основном законе нашей страны отсутствуют прямые нормы, регулирующие приватизационные отношения. Однако отсутствие прямо закрепленного регулирования таких отношений нельзя расценивать как их отсутствие, поскольку любой закон необходимо воспринимать посредством его толкования и уяснения. Так, исходные начала о приватизации природных ресурсов сосредоточены в ч. 2 ст. 9 Конституции РФ: «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Данное положение получает своё развитие в ч. 1 ст. 36, где сказано, что граждане и их объединения могут иметь в своей собственности землю. Также в Конституции РФ содержится положение, гарантирующее возможность передачи государственной или муниципальной собственности в частные руки^[44].

Необходимо обратить внимание на то, что статья 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению РФ управление федеральной государственной собственностью, когда как к совместному ведению РФ и её субъектов подлежат вопросы разграничения государственной собственности. Управление федеральной собственностью осуществляется Правительством РФ, что прямо отражено в статье 114 основного закона нашего государства.

Приватизация муниципальной собственности осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно, что соответствует конституционному положению о независимом управлении принадлежащей им собственности^[45].

В силу ст. 15 Конституции РФ ^[46]законодательство о приватизации должно соответствовать основному закону.

На федеральном уровне во главе стоит Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О приватизации государственного и муниципального имущества»^[47] (далее - Закон № 178) и принимаемые в соответствии с ним другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты.

Федеральный закон № 178 является фундаментом, на основе которого формируется всё законодательство о приватизации. Данный правовой акт определяет понятие приватизации, содержит её руководящие начала, определяет законодательную базу, участников приватизационных отношений, Законом о приватизации определены основы планирования и проведения приватизации, в нем дан исчерпывающий перечень способов, благодаря которым государственная и муниципальная собственность оказывается в собственности граждан и юридических лиц, а также другие ключевые положения, наделяющие приватизационные отношения характерными особенностями.

---

Поскольку значительная часть ГК РФ посвящена праву собственности и другим вещным правам, а с момента включения земли в экономический оборот появилась необходимость подчинить права на землю и сделки с ней общим положениям гражданского законодательства и установить в рамках этих положений особенности владения, пользования и распоряжения земельными участками, в самом ГК РФ появилась отдельная глава, посвященная праву собственности и другим вещным правам на землю. Ввиду этого возникла необходимость разграничить сферы действия ФЗ № 178 и ГК РФ при регулировании приватизационных отношений. В Законе о приватизации закреплен примат законодательства о приватизации: «К отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным настоящим Федеральным законом, применяются нормы гражданского законодательства»^[48]. Корреспондирующая норма содержится и в гражданском законодательстве^[49]. Исходя из изложенного, можно заключить, что законодатель вполне объективно отдает приоритет нормам специальных законов о приватизации, коим и является ФЗ № 178.

Рассуждения о субсидиарном применении норм ГК РФ к отношениям, возникающим в сфере приватизации, содержатся в позициях высших судебных инстанций. Как указано в Постановлении Конституционного Суда РФ, при возмездном отчуждении имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц «нормы ГК РФ применяются субсидиарно. Это означает, что, по крайней мере, с момента принятия решения о приватизации имущества, при подготовке и заключении договора купли - продажи, в том числе с условиями, предусмотренными Федеральным законом о приватизации, в сфере указанных отношений действуют и нормы гражданского права»^[50].

На основании вышесказанного, можно сделать вывод о том, что нормы ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности (разд. II), могут применяться к отношениям, подпадающих под сферу действия Закона о приватизации, только в случае, если в Законе № 178 имеется пробел в таком регулировании. Такая позиция законодателя представляется вполне разумной и обоснованной, поскольку она позволяет устранить пробелы в праве.

Так как самим ФЗ о приватизации исключены из сферы его действия отношения, возникающие при отчуждении определенных объектов, координация таких приватизационных отношений регулируется иными Законами, что связано с особым правовым положением отдельных видов публичной собственности^[51]. Как было отмечено ранее, приватизация земли также выпадает из - под сферы действия ФЗ № 178 (за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости и имущественные комплексы). Соответствующие нормы содержатся в Земельном кодексе РФ^[52]. На сегодняшний день ЗК РФ не содержит дефиниции приватизации земельных участков, но апеллирует словосочетаниями «предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности...» и «основания возникновения прав на земельные участки, предоставляемые из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности»^[53]. Поэтому под приватизацией земельных участков, которая осуществляется в рамках земельного законодательства, необходимо понимать деятельность по предоставлению физическим и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, из состава земельного фонда России в собственность за плату или бесплатно для реализации целей, обозначенных в законодательстве РФ.

---

ЗК РФ гласит: При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли (ст. 1 ЗК РФ)^[54].

Нормы федеральных законов конкретизируются в подзаконных нормативных актах, регулирующих приватизационные отношения. Следует отметить их разнообразие. В первую очередь необходимо отметить акты Президента РФ, который с помощью принятия указов осуществляет регулятивные функции в сфере приватизации. На начальном этапе становления в современной России института приватизации указы главы государства принимались с целью устранения законодательных пробелов в данной области, что не редко создавало ситуацию подмены существующих законодательных норм, а иногда и конкурирующих с ними^[55]. На сегодняшний день полномочия Президента в сфере приватизационных отношений ограничены положениями законодательства о приватизации, а издаваемые им акты могут быть приняты лишь в развитие такого законодательства.

Большая роль в детализации приватизационных отношений принадлежит Правительству РФ^[56]. В сфере приватизации оно осуществляет свою нормотворческую функцию в соответствии с компетенцией, которая за ним закреплена ФЗ о приватизации. Осуществляя свои полномочия в рассматриваемой сфере, Правительство РФ наделено правом принятия постановлений, которые содержат нормы приватизационного права.

Некоторые вопросы, касающиеся приватизации государственного и муниципального имущества содержатся в ведомственных правовых актах.

Поскольку приватизационные отношения регулируются не только на федеральном уровне, то следует более подробно остановиться на законодательстве о приватизации субъектов РФ^[57].

Субъекты РФ самостоятельно управляют и распоряжаются принадлежащим им имуществом. Основы такой деятельности субъектов РФ закреплены в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в статье 26.12 которого указанно следующее: «Порядок и условия приватизации имущества субъекта Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ»^[58]. Таким образом, законодательство субъектов РФ состоит из законов о приватизации государственного имущества самих субъектов, принятых в соответствии с ФЗ №178-ФЗ, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Несмотря на то, что субъектам РФ предоставлена возможность самостоятельно осуществлять правовое регулирование приватизационных отношений, можно заключить, что такое регулирование преимущественно осуществляется на федеральном уровне. Лишь в отдельных субъектах правовое регулирование рассматриваемых отношений осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ^[59].

---

Всё многообразие нормативных правовых актов, регулирующих приватизационные отношения, независимо от уровня такого регулирования, должны соответствовать правовой аксиоме, закрепленной в ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», согласно которой все иные федеральные законы, а также правовые акты субъектов РФ, акты органов местного самоуправления должны соответствовать федеральному законодательству и не противоречить ему^[60].

2. ПРИВАТИЗАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Элементы приватизационных отношений

В различных правовых источниках и специальной литературе, встречается понятие «приватизационные отношения». Но в доктрине существует вопрос о целесообразности выделения такого вида правовых отношений. В данном параграфе будет обоснована необходимость выделения правоотношений, складывающихся в сфере приватизации земельных участков в России, в качестве самостоятельной группы, а также рассмотрено их содержание. Но для того чтобы начать подробный анализ озвученной проблемы, для начала необходимо обратиться к основам теории права, чтобы уяснить необходимость выделения приватизационных отношений.

Безусловно, правовые отношения могут возникнуть в любой сфере человеческой жизни, и сфера приватизации не является исключением. Ввиду этого, чтобы дать определение приватизационным отношениям, сначала выделим признаки^[61], которыми обладает правовое отношение в целом. Во - первых, любое правоотношение – это, прежде всего, общественное отношение, которое возникает между людьми и связано с их деятельностью и поведением. Во – вторых, правоотношением является такое отношение, которое возникает ввиду воздействия норм позитивного права на человеческое поведение^[62], т.е. всевозможные метаморфозы, как их возникновение, изменение или прекращение основано на норме права. Третьим признаком правоотношения является то, что оно представляет собой связь между людьми, которая возникает посредством субъективных прав и юридических обязанностей^[63]. Наконец, правоотношение – это волевое отношение, что, в свою очередь, означает, что для его возникновения помимо нормы права, необходимо ещё и волеизъявление его участников, субъектов такого правоотношения. И, конечно, такое правоотношение подлежит охране и регулированию со стороны государства, которое, в конечном счёте, обеспечивает выполнение требований юридических норм^[64].

---