Файл: «Сущность и реализация принципов современного государственного управления».pdf

Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Он также непосредственно вытекает из Конституции РФ, в статье 2 которой говорится «человек, его права и свободы является высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Если первый принцип раскрывает природу государственного управления, то второй - устанавливает рамочные условия. Действия государственных органов не должны нарушать права граждан. Это важный практический критерий оценки действий и решений в рамках государственного управления.

Принцип демократизма означает, что государственное управление осуществляется не только в интересах народа, но и с участием граждан. Право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей закреплено в Конституции РФ (п.1 ст.32).

Важным каналом участия граждан в государственном управлении является институт государственной службы. Равный доступ граждан РФ к государственной службе имеет настолько принципиальное значение, что получил закрепление на конституционном уровне (п.4 ст. 32 Конституции РФ). Это положение было конкретизировано в законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (п. 3. ст. 4), где среди принципов государственной гражданской службы назван «равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего» [8].

Другим важным каналом является участие граждан в деятельности органов государственного управления помимо исполнения государственных должностей. Речь идет о привлечении широких слоев общественности к участию в подготовке и оценке социально-значимых государственных решений. Это стало одним из направлений совершенствования государственного управления в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. [9], п. «л» ст.2 которого предусматривает обновление процедур формирования общественных советов при органах государственной власти таким образом, чтобы в этих структурах были действительно представлены независимые эксперты и заинтересованные стороны.

Принцип законности является базовым принципом правового государства. Он означает, что органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч.2 ст.15 Конституции РФ). Это полностью распространяется и на деятельность по государственному управлению. Для данной сферы можно выделить еще дополнительные производные от этого принципа. Первый «подпринцип» - верховенство закона. В соответствии с ним - наивысшей юридической силой в системе нормативных актов обладает закон. Законы принимаются представительными органами власти. Акты, издаваемые исполнительными органами власти, носят подзаконный характер и должны строго соответствовать законам. Второй «подпринцип» в литературе называют принципом правовой упорядоченности [1, с. 237] или правовой обоснованности [2, с. 98]. Он заключается в том, что сама деятельность органов государственного управления должна быть достаточно подробно регламентирована в нормативно-правовых актах.

Принцип разделения властей - один из основополагающих в конструировании власти в демократических государствах. Статья 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власти в РФ осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим органы государственного управления относятся к исполнительной ветви власти. Это предопределяет их статус и характер деятельности. Они исполняют решения государственной власти, реализуют ту политику, которую проводит глава государства и законодательные органы. Это проявляется во многих аспектах, в частности, порядке формирования органов государственного управления, юридической силе принимаемых нормативных актов, содержании деятельности.

Принцип федерализма означает, что система государственного управления должна соответствовать федеративному устройству государства. Это отражается в структуре органов государственного управления. В Российской Федерации существуют два уровня органов государственной власти: федеральные и региональные субъектов федерации. Между ними устанавливаются иные отношения, чем при территориальном структурировании, построенном на иерархической соподчиненности. Региональные органы власти субъектов федерации обладают на своей территории всей полнотой государственной власти за исключением предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации с ее субъектов (ст. 73 Конституции РФ).

Принцип единства системы государственного управления - необходимое продолжение принципа федерализма. Типичным риском федеративных государств является ослабление их целостности, которое в крайних случаях может привести к распаду государства. Одним из важнейших способов предотвратить такой сценарий развития является обеспечение единства системы власти на всей территории государства. Принцип единства системы органов государственной власти является конституционным (п.2 ст.77 Конституции РФ). Он получил конкретизацию в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [10]. Это единство имеет многофакторное обеспечение:

• статусное (и федеральные органы, и органы субъектов федерации имеют статус органов государственной власти (п.2 ст.11 Конституции РФ));
• топологическое (территориальная целостность РФ (п.3 ст.4, п.1 ст.67 Конституции РФ)),
• политическое (распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (п.1 ст.4 Конституции РФ)),
• юридическое (верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (п.2 ст.4, п.5 ст.76 Конституции РФ)),
• экономическое (наличие единой денежной единицы и единого экономического пространства (п.1 ст.8, п.1 ст.74, п.1 ст.75 Конституции РФ)),
• управленческое (законодательное разделение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ (п.3 ст.11, ст.71, 72, 73 Конституции РФ)).

Принцип открытости деятельности органов государственного управления означает доступность для граждан информации о работе этих органов. Данный принцип затрагивает реализацию ряда конституционных прав граждан: право участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ), право обращаться в государственные органы (ст. 33 Конституции РФ), право свободно искать, получать информацию любым законным способом (п.4 ст.29 Конституции РФ). Доступность информации обеспечивается разными способами: опубликование в СМИ, размещение в Глобальной сети Интернет, размещение в свободном доступе в помещении органов государственного управления, предоставление по запросу граждан.

Обеспечение открытости является одним из актуальных направлений совершенствования деятельности органов государственного управления. В 2013 году была разработана Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти [11]. В ней сформулированы принципы открытости органов государственного управления:

• принцип информационной открытости - своевременное представление информации о деятельности государственных органов в формате удобном для ее обработки, хранения и дальнейшего использования;
• принцип понятности - представление целей, задач, планов и результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти в форме, обеспечивающей простое и доступное восприятие обществом информации о деятельности указанных органов власти;
• принцип вовлеченности гражданского общества - обеспечение возможности участия граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога;
• принцип подотчетности - раскрытие федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества, обеспечивая возможность осуществления гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Теперь обратимся к другому классу принципов государственного управления - управленческим принципам. Эти принципы нужно выводить не из политических ценностей и нормативных актов, а из теории и практики управления. Здесь есть определенные сложности. Во-первых, в теории управления универсального общепризнанного перечня принципов не существует. Во-вторых, сама теория управле­ния пока существует не как единая, стройная концепция, а как не до конца оформившаяся область знаний полидисциплинарного (междисциплинарного) характера.

Эти положения принадлежат разным дисциплинам об управлении, и задача состоит в том, чтобы свести их воедино и сгруппировать. Мы предлагаем структурировать перечень управленческих принципов следующим образом:

• принципы, отражающие закономерности реализации управленческого контура,
• принципы, отражающие закономерности эффективного выполнения функций,
• принципы, отражающие закономерности эффективной организации,
• принципы, отражающие качество управленческой деятельности.

Предлагаемая классификация управленческих принципов пересекается с имеющимися в литературе только частично. В литературе по государственному управлению чаще всего выделяют, озаглавливая разными формулировками, принципы, отражающие закономерности эффективного выполнения функций и принципы, отражающие закономерности эффективной организации [1, с. 276-277; 3, с. 12-13]. Новыми рубриками классификации являются принципы, отражающие закономерности управленческого контура, и принципы, отражающие характеристики качества управленческой деятельности.

Рассмотрим каждую группу и дадим краткие характеристики входящих в них принципов. На данном этапе, хотелось бы сделать еще одно пояснение. Практически каждый из управленческих принципов, приведенных ниже, может быть детализирован, то есть описан через систему дополнительных принципов. Но мы считаем, что для характеристики принципов государственного управления этот уровень детализации уже будет излишним, поскольку он напрямую не будет раскрывать сущностные характеристики государственного управления, а будет объяснять способы получения этих характеристик.

1.3 Принципы, отражающие закономерности реализации управленческого контура

Поясним саму формулировку и смысл выделения этой группы принципов. Терминология взята из кибернетики, а сами принципы описывают необходимые составляющие процесса управления. Кибернетика создала научную основу для универсализации понятия «управление» в системах разной природы и описала базовый алгоритм любого процесса управления. Если этот алгоритм не будет реализован, то не состоится и процесс управления как таковой. К этой группе принципов можно отнести следующие принципы: целенаправленности, обратной связи, преобразования информации, необходимого разнообразия управляющей подсистемы, адаптации.

Принцип целенаправленности. Это базовый кибернетический принцип, поскольку он фиксирует сущность самого процесса управления. Управление - это целенаправленное воздействие управляющей подсистемы на управляемую. Любые воздействия сами по себе управления не порождают. Для того чтобы управление состоялось необходимо, чтобы, во-первых, была определена цель, и, во- вторых, воздействия, которые управляющая подсистема оказывает на управляемую, направляли последнюю к желаемому будущему состоянию.

Принцип обратной связи. Для того чтобы процесс управления состоялся необходима не только прямая, но и обратная связь. Прямая связь - это командная информация от управляющей подсистемы к управляемой. Обратная связь - это выработка управляющей подсистемой последующих воздействий на управляемую подсистему с учетом результатов предыдущих воздействий. В гуманитарных науках этот тип связи обозначается как контроль.

Принцип преобразования информации. Он раскрывает природу управленческого воздействия. Управление - это информационный процесс. Его можно описать как процесс переработки информации: управляющая подсистема получает информацию о фактическом положении дел, перерабатывает ее и затем выдает новую информацию - управленческое решение. Управляющее воздействие по сути своей есть воздействие информационное: до управляемой подсистемы доводят информацию о том, каких критериев и какими способами нужно достичь. Рассматриваемый принцип объясняет, почему при про­ектировании управленческих структур специальное внимание должно уделяться выстраиванию информационных потоков и каналов коммуникаций.

Принцип необходимого разнообразия управляющей подсистемы. Он был сформулирован У.Р.Эшби: управление может быть обеспечено только в том случае, если разнообразие средств управляющего, по крайней мере, не меньше, чем разнообразие управляемой им ситуации. В этом принципе выражается зависимость управляющей подсистемы от управляемой - первая должна конструироваться с учетом особенностей второй. Многообразие управляющей подсистемы может проявляться в разнообразии ее структурных элементов, связей между ними, направлений и методов деятельности. Например, деление государственного управления на отрасли, оформляющееся созданием соответствующих министерств и ведомств, отражает значимое для государственного управления многообразие сфер жизни общества. Однако, не всегда отраслевая структура исчерпывает все значимое с точки зрения управления государством многообразие. Например, многообразие объекта управления может проявиться в существенной специфике с политико-управленческой точки зрения отдельных территорий. Отражая это многообразие, создаются министерства, имеющие не отраслевой принцип образования (министерство РФ по развитию Дальнего Востока, министерство РФ по делам Северного Кавказа).