Файл: «Сущность и реализация принципов современного государственного управления».pdf

Принцип адаптации. Управляющая подсистема должна уметь адекватно (соразмерно и своевременно) реагировать на изменения внутренней и внешней среды. Это выражается в создании новых структур и изменении существующих, использовании новых методов, совершенствовании правового регулирования, освоении новых форматов деятельности в связи с изменениями, происходящими в обществе. Например, введение в 1997 году института судебных приставов в Российской Федерации потребовало создания соответствующей управленческой структуры - департамента судебных приставов министерства юстиции России. Последующее развитие этого института отразилось в преобразовании в 2004 г. департамента в Федеральную службу судебных приставов. Важным способом повышения адаптивности и разнообразия управляющей подсистемы является активное использование проектных форм деятельности. Другой яркий пример - освоение формата электронного правительства, предполагающее существенную перестройку взаимодействия между органами государства, гражданами и организациями с использованием цифровых информационно-коммуникационных технологий.

1.4 Принципы, отражающие закономерности эффективного выполнения функций и принципы, отражающие закономерности эффективной организации

Государственное управление, как и все институты общества, выполняет определенную функциональную роль, внося вклад в функционирование общества в целом. В теории и практике управления социальными системами выделяют несколько принципов, позволяющих структурам эффективно выполнять возложенные на них функции. Такими принципами являются принципы дифференциации и фиксирования функций, совместимости функций, концентрации.

Принцип Дифференциации и фиксирования функций. В этом принципе описан важнейший алгоритм структурирования управляющей подсистемы. Принцип состоит из двух частей. Дифференциация означает, что вся деятельность, возложенная на структуры государственного управления, должна быть дифференцирована, то есть разделена на функции - относительно целостные направления деятельности (выделяемые прежде всего по признаку единого объекта воздействия). Разделив весь объём деятельности на функции, нужно каждую из них «зафиксировать» - закрепить за конкретным государственным органом. Затем этот принцип срабатывает еще раз на внутриорганизационном уровне. Реализация функций, закрепленных за органом управления, предполагает осуществление разноплановой деятельности. Вся деятельность должна быть разделена на функции, каждая функция - закреплена за конкретным подразделением. Затем алгоритм срабатывает на следующем, более низком, уровне - помогает структурировать подразделение. Деятельность по выполнению функций, закрепленных за подразделением, необходимо разделить на однородные направления и каждое направление закрепить за конкретной должностью. Таким образом этот алгоритм реализуется многократно на макро- (уровень системы государственного управления в целом), мезо - (уровень органа управления) и микро- (уровень подразделения в организации) уровнях.

Принцип совместимости функций. Этот принцип развивает предыдущий, обращая внимание на то, что формируя компетенции управленческих единиц (организаций, подразделений, должностей), следует объединять однородные, сходные, хорошо совместимые функции. Несовместимость функций (когда новое направление деятельности плохо совмещается по каким-либо основаниям с уже осуществляемыми направлениями деятельности) является одним из оснований создания новых управленческих единиц.

Принцип концентрации означает, что субъект управления должен обладать реальной властью, то есть возможностью оказывать значимые воздействия на объект управления. Это достигается за счет того, что субъект управления обладает достаточным набором функций, полномочий, прав и иных ресурсов (политических, экономических, материальных, информационных и т.д.). Распределяя функции, нельзя их слишком «распылять» между управленческими единицами.

Следующая группа - принципы, отражающие закономерности эффективной организации. К ним относятся принципы иерархичности, делегирования полномочий, сочетания централизации и децентрализации, единоначалия и коллегиальности, отраслевых и территориальных структур. Нетрудно заметить, что многие принципы этой группы носят парный характер, взаимно дополняя и уравновешивая друг друга. Организованность системы управления может быть достигнута по-разному. Одна из важных задач организационного проектирования - правильно для каждого конкретного случая определить точку в организационном континууме.

Принцип иерархичности означает, что структура государственного управления строится на отношениях подчиненности. Это обеспечивает наличие властной вертикали, единство системы государственного управления. Иерархия сказывается на всех аспектах деятельности системы государственного управления: соподчиненность должностей, органов, нормативных актов, решений, целей. Система государственного управления Российской Федерации представляет собой полииерархию. В моноиеррахии имеется единая линия соподчинения, и любой элемент такой системы имеет прямую подчиненность (как правило, многоступенчатую) единому высшему центру. В полииерархии таких центров более одного. О полииерархичности свидетельствует наличие в системе государственного управления РФ нескольких линий подчиненности. Часть федеральных ведомств находится в ведении Президента РФ, часть - Правительства РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ не находятся в подчинении ни Президенту, ни Правительству, они формируются региональными субъектами федерации самостоятельно. Таким образом, классический для управления принцип иерархичности в российском государственном управлении реализуется в специфической форме.

Принцип Делегирования полномочий означает передачу полномочий от вышестоящих нижестоящим уровням. Чаще всего этот принцип трактуют как проявление демократичности управления. Однако, содержание этого принципа богаче и фундаментальнее. Можно выделить генетический и демократический аспекты. Генетический аспект означает роль делегирования полномочий в построении, развертывании организаций. Изначально (в момент создания организации) все функции и соответствующие им полномочия сконцентрированы в руках руководителя организации. Но поскольку он сам лично не в состоянии выполнить весь объем деятельности, постольку создают подразделения и должности в их рамках. Создать подразделение (должность) - значит закрепить за ними конкретные функции и передать необходимые для их выполнения полномочия. Демократический аспект отражает перераспределение власти в организации в пользу нижестоящих уровней.

Принцип сочетания централизации и Децентрализации. Этот принцип непосредственно связан с предыдущим и характеризует распределение власти в системе. При централизованном управлении основная часть функций и полномочий сконцентрирована на высшем уровне. Чем больше функций и полномочий передается на нижестоящие уровни, тем более децентрализованным становится управление. Проблема состоит в том, что нужно найти правильное сочетание, баланс этих двух начал. Популистский вариант, что децентрализация всегда лучше централизации не подтверждается ни теорией, ни практикой. Конкретный баланс зависит от многих факторов, в частности, от ситуативных. Стабильные ситуации благоприятны для усиления децентрализации, нестабильные, кризисные, чрезвычайные - требуют централизации. Другим важным фактором является особенность объекта управления. Например, управление военной или правоохранительной сферой требует больше централизации, чем управление культурой.

Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности затрагивает способы принятия управленческих решений. В государственном управлении представлены оба способа. Есть органы, решения которых принимается коллегиально (например, правительство), есть органы, в которых решения принимаются единоначально (например, министерства). Есть практика непосредственного сочетания коллегиальности и единоначалия. Так, например, решения коллегий министерств принимаются голосованием. Но поскольку коллегии - орган совещательный, постольку в жизнь их решения проводятся приказом министра.

Принцип сочетания отраслевых и территориальных структур. Его можно рассматривать как конкретизацию кибернетического принципа необходимого разнообразия управляющей системы. Как отмечалось выше, исходя из многообразия сфер жизни общества, государственное управление строится по отраслям (внутренние дела, иностранные дела, оборона, юстиция и т.д.). Чтобы эффективно управлять отраслью, нужно обеспечить последовательную реализацию вырабатываемой министерствами политики и принимаемых решений повсеместно на территории всей страны. Для этого министерства создают территориальные органы. Например, Министерство культуры РФ создало сеть территориальных управлений, министерство юстиции - главных управлений, министерство труда и социальной защиты - государственные инспекции. В результате на территории каждого субъекта федерации действует целая система территориальных органов (например, в Саратовской области — 14, в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре - 38).

ГЛАВА 2 ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПРАКТИЧЕСКОЙ РАБОТЕ

2.1 Принципы, отражающие качество управленческой деятельности

Мы предлагаем выделить эту группу принципов, поскольку одной из актуальных проблем управленческой деятельности, в том числе в сфере государственного управления, является риск расхождения между формальной стороной и реальным содержанием деятельности. Не любая деятельность, по формальному признаку (исполнение должности) относящаяся к реализации государственного управления, может расцениваться как удовлетворительная управленческая деятельность. К таким принципам, которые помогут добиться качественной управленческой деятельности, относятся принципы результативности, эффективности, объективности и профессионализма.

Принцип результативности означает, что посредством управленческой деятельности должны достигаться поставленные цели. Этот принцип можно рассматривать как результирующий два кибернетических принципа - целенаправленность и обратная связь. Но сама терминология принадлежит социальным практикам. Результативность - это показатель, который фиксирует соответствие достигнутого состояния состоянию, запланированному в качестве цели. С реализацией этого принципа связана такая важная составляющая управленческого профессионализма как культура формулировки цели.

Для того чтобы объективно сравнивать состояния - фактическое и запланированное - нужно иметь четкие критерии сравнения. Профессионально сформулированная управленческая цель должна содержать сроки достижения и объективные критерии. Например, в государственных программах подробно прописаны сроки, цели, задачи, целевые индикаторы и показатели программы, методика расчета соответствия результатов запланированным показателям.

Принцип эффективности. Если результативность фиксирует степень достижения цели, то эффективность оценивает сам процесс достижения результата. Эффективность измеряется соотношением затрат и результатов. Формальная логика подобных подсчетов проста и понятна, но ее не всегда легко применить к управлению социальными системами. Для того чтобы воспользоваться формулой, необходимо, во-первых, чтобы результаты и затраты имели какое-то формализованное, измеряемое выражение, во-вторых, чтобы и результаты и затраты выражались в одних единицах.

В настоящее время в государственном управлении оценка эффективности используется как важный метод контроля. Самой оценке придан официальный статус, она регламентирована нормативными актами, устанавливающими процедуру, методику и использование результатов оценки. Например, разработаны методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, реализации государственных программ, функционирования особых экономических зон, деятельности глав региональных субъектов федерации по созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности и др. Если оценка касается экономических показателей, то она, как правило, строится с учетом логики «соотношение затраты-результат». В других случаях понятие «эффективность» используется в упрощенном, «гуманитарном», смысле - обобщенная оценка качества деятельности. Например, в таком смысле этот показатель используется при оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с п.3 Правил оценки [12] граждане оценивают перечисленные в правилах критерии деятельности должностных лиц по пятибалльной шкале.

Принцип объективности характеризует особенности преобразования информации в управлении. Он включает несколько составляющих, в частности: использование достоверной информации, получение релевантной информации (то есть отражающей значимые критерии), объективная интерпретация исходных данных, принятие решений с учетом объективных закономерностей. Поскольку выявление объективных закономерностей - прерогатива науки, постольку принцип объективности может быть дополнен принципом научности (иногда их даже употребляют как взаимозаменяемые, но, на наш взгляд, принцип объективности шире). В российском государственном управлении объективность достигается за счет совершенствования методов сбора и переработки информации, а также активного использовании потенциала отечественной науки. В частности, Правительством РФ систематически проводятся мониторинги различных объектов и сфер деятельности. Методика и порядок проведения этих мониторингов регламентированы нормативными документами. При Правительстве РФ создан аналитический центр - автономная некоммерческая организация, осуществляющая информационно-аналитическое и экспертно-аналитическое сопровождение приоритетных направлений социальное-экономического и научно-технического развития Российской Федерации. Кроме того, Правительство РФ сотрудничает с ведущими научно-исследовательскими организациями и вузами страны, придав некоторым из них особый статус - «организации при Правительстве».