Файл: «Сущность и реализация принципов современного государственного управления».pdf

Но проблема заключается в том, что в настоящее время 70 % деятельности госслужащего в России - это работа по поручениям, так называемое «ручное управление», которое, безусловно, удобно в рамках текущей деятельности на оперативном и операционном уровне, но абсолютно неэффективно в рамках тактического и стратегического государственного и муниципального управления, так как утрачивается долгосрочное целеполагание, а также управление по поручениям приводит к перегрузке и эмоциональному выгоранию государственных и муниципальных служащих.

Главное отличие проектной деятельности от программно-целевой деятельности - это время деятельности. В рамках каждого проекта можно увидеть и оценить результаты выполняемых работ, осуществить общий анализ трудовых, временных, человеческих и иных ресурсов. Проектное управление позволяет с большей четкостью отследить ход движения идеи от начала ее претворения в жизнь до логического завершения. В процессе проектного управления наблюдается прямая зависимость между результативностью деятельности государственных служащих и материальным и моральным их стимулированием, так как происходит распределение ответственности каждого участника команды проекта, повышая прозрачность управления.

Первым регионом в России, в котором управление проектами было реализовано на системном уровне, стала Белгородская область [3]. В 2010 году было положено начало внедрению проектного управления и разработано Положение об управлении проектами в органах исполнительной власти и государственных органах Белгородской области (постановление Правительства области от 31 мая 2010 г. №202-пп). Было принято решение, что 50% средств, направленных на развитие, должны осваиваться в рамках проектной деятельности.

Еще одним из успешных регионов, осуществляющих внедрение проектного управления является Приморский край, где проектный подход появился задолго до его декларации российским Правительством как наиболее эффективной модели управления. В 2015 году был создан специальный орган власти - департамент проектного управления, выполняющий функции Центрального проектного офиса края. Сейчас Приморский край задает вектор развития проектного управления в стране.

К 2017 году в каждом субъекте РФ созданы Региональные Проектные офисы, которые осуществляют организацию проектной деятельности в субъекте, развитие проектно ориентированной системы управления и общую координацию реализации приоритетных проектов в рамках 11 направлений стратегического развития РФ.

Особенностью формирования проекта федерального бюджета на 2018 - 2020 гг. является то, что впервые распределение бюджетных ассигнований по кодам бюджетной классификации и его представление в Минфин России по госпрограммам будет осуществляться не главными распорядителями бюджетных средств, а ответственными исполнителями соответствующих программ, что означает расширение их полномочий и усиление ответственности в части управления финансовыми ресурсами, обеспечивающими достижение целей программ.

Начиная с 2017 года, происходит трансформация государственных программ и перевод пяти пилотных госпрограмм на инструменты проектного управления. У каждой из пилотных госпрограмм («Развитие образования» на 2013-2020 годы, «Развитие здравоохранения», «Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Развитие транспортной системы», «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы») будет не более пяти четко определенных, конкретных, измеримых, актуальных целей, а набор финансируемых проектов, программ и ведомственных целевых программ госпрограммы будет определяться по итогам ранжирования. Программы будут поделены на проектную и процессную части.

При оценке органов исполнительной власти субъекта РФ вводится показатель Индекса уровня зрелости проектной деятельности в органах исполнительной власти Российской Федерации, по которому с 2018г. предстоит оценивать развитие проектного управления в федеральных и региональных органах власти.

Одной из основных проблем при внедрении проектного управления в органах исполнительной власти является изменение организационной структуры управления. Чтобы управление проектами в рамках деятельности муниципалитета или органа государственной власти не было фикцией, необходимо встроить его в действующую организационную структуру и грамотно распределить функциональные обязанности. Необходимо понимать, что проектное управление требует особых компетенций и не отменяет процессной деятельности государственных служащих.

Для успешного внедрения принципов проектного управления необходимо формирование проектного мышления государственных и муниципальных служащих, что сопровождается изменением организационной структуры с линейно - функциональной на матричную, изменяя управленческие роли в проектах. Должность - постоянна и одинакова по отношению ко всем, абсолютна. Роль в проекте - временна и относительна, сотрудник может выступать в различных ролях в разных проектах, причем реализуемых одновременно. Естественно, что на первоначальном этапе любые изменения воспринимаются достаточно тяжело и возможно отторжение «проектного мышления». Только грамотный подход, мотивационная составляющая, направленная на повышение содержательности труда государственных и муниципальных служащих, когда становятся реальными и краткосрочными результаты внедрения проектов приводят к заинтересованности и вовлечению сотрудников в систему проектного управления.

Поэтому при внедрении принципов проектного управления очень важна система материального и нематериального стимулирования участников проектов. Возможны следующие методы нематериального стимулирования:

- объявление благодарности от лица высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с выдачей грамоты;

- рассылка всем участвующим в проектной деятельности региона ведомствам региона электронных писем с перечнем наиболее отличившихся сотрудников;

- приглашение наиболее успешных сотрудников на встречу с руководством региона;

- присвоение очередного классного чина государственной гражданской службы до истечения установленного срока;

- поощрение наградами и почетными званиями субъекта Российской Федерации.

Методы материального стимулирования должны быть рассчитаны с учетом ключевых показателей эффективности (KPI) и личного вклада каждого участника проектной деятельности.

Одним из ключевых показателей успеха при внедрении принципов проектного управления и успешной их реализации является уровень поддержки и желания применять проектное управление первым должностным лицом субъекта или муниципального образования. Внедрение процессов и инструментов проектного управления в объеме, достаточном для функционирования проектной системы управления, осуществляется в среднем в течение 1 года с момента начала работ. В течение еще 1 года производится ее развитие для обеспечения более эффективной работы. И в последующем вся деятельность органов власти должна быть разграничена между процессным и проектным управлением.

Таким образом, резюмируя вышесказанное, стоит отметить, что эффективность проектного управления должна быть выражена для общества путем увеличения числа благ и повышение качества услуг, участием граждан в инициации проектов, контролем со стороны общества. Для бизнеса - снижение количества административных барьеров и повышение инвестиционного климата. Для органов исполнительной власти - повышение прозрачности и исполнительской дисциплины, а также результативности и эффективности деятельности, что позволит сконцентрировать ресурсы на важнейших направлениях социально-экономического развития Российской Федерации в целом, включая субъекты и муниципальные образования.

ГЛАВА 3 ПРОБЛЕМЫ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

По мнению исследователей, современное административное право как наука, как отрасль права и отрасль законодательства, к сожалению, не обладает наличием всей полноты систематизированных принципов и, тем более, последовательным их применением. Более того, принципы административного права в целом для российского законодателя и даже доктрины до сих пор остаются малопонятной проблемой. В работах различных авторов можно отыскать до 40 дефиниций понятия «принцип». Как следствие, в административном праве и законодательстве, как и в целом в юридической науке, до настоящего времени нет единого определения и перечня правовых принципов.

В последние годы в науке административного права значительное внимание уделяется исследованию принципов организации и деятельности органов исполнительной власти. К таковым в числе других можно отнести принципы справедливости, разумности, добросовестности, необходимости, целесообразности, допустимости, полезности, значимости, нравственности, свободной воли и административного усмотрения. Считаем возможным высказать суждения по некоторым из них с учетом степени дискуссионности и актуальности.

Как показывает проведённый специалистами административного права позитивный анализ с предложениями о внедрении в правоприменительную деятельность отдельных из названных принципов, в частности, административного усмотрения, инициатива не очень совпадает с принятыми в настоящее время подходами и представлениями. В частности, в современных условиях широта дискреционных полномочий государственных органов, органов местного самоуправления признается коррупциогенным фактором (при условии установления для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил). Несмотря на это, в науке административного права вновь активно обсуждается возможность использования органами исполнительной власти при принятии административного решения принципа административного усмотрения, чаще — в сочетании с близкими ему взаимодополняющими принципами. Такой всплеск внимания к «неактуальному» принципу весьма интересен. Ведь ни один из исследователей не отрицает всей остроты опасности возможного перерастания административного усмотрения в административный произвол.

Проблема в другом: специалисты административного права настойчиво обращают внимание на игнорирование в отечественной науке и практике закономерностей публичного управления, существующего позитивного европейского и мирового опыта использования в управленческой деятельности принципа административного усмотрения, который, характеризуется рядом взаимосвязанных условий и характеристик. Отдельные авторы прямо обвиняют российскую науку административного права в том, что она «и сегодня демонстрирует неспособность ввести в правовое русло посредством правовых критериев правовую категорию административного усмотрения», не предлагая «действенных способов, ограничивающих пределы административного усмотрения», а также «правовых способов, обеспечивающих за административным усмотрением надлежащий контроль», т.е. фактически в создании правовой диспропорции.

Характеризуя такое положение, один из наиболее последовательных сторонников реализации в правоприменительной деятельности дискреционных полномочий органов публичной власти Ю. П. Соловей замечает: теоретическая разработка, законодательное формулирование и внедрение в административную и судебную практику правовых принципов осуществления публичной администрацией дискреционных полномочий уже давно требуют безотлагательного решения. Необходимо отметить, что сторонники де-факто существующих дискреционных полномочий, рассматривая возможности реализации в отечественной управленческой деятельности административного усмотрения, в большинстве своём все же исходят из обязательной сопряжённости данного принципа с другими основополагающими управленческими принципами. В первую очередь, речь идёт о принципах разумности и целесообразности. При этом, Ю. П. Соловей предлагает рассматривать принцип разумности как синоним рассудительности.

Действительно, нельзя не признать, что при всей дискуссионности вопроса о допустимости принятия управленческого решения на основе административного усмотрения, полномочия административного органа чаще всего носят дискреционный характер, то есть не являются императивными, жёстко связанными законом.

Необходимо отметить, что подобный подход к административному усмотрению как адекватному принципу принятия управленческого решения давно уже существует в Совете Европы. В соответствии с Рекомендациями Комитета Министров Совета Европы R(80)2 «Об осуществлении дискреционных полномочий административными органами», принятыми государствами — членами Совета Европы 11.03.1980 года на 316-м совещании, принятие управленческого решения по административному делу как результат осуществления дискреционных полномочий на основе административного правоприменительного усмотрения сегодня признанное и вполне обыденное явление во многих ведущих странах, входящих в Совет Европы. Под дискреционными полномочиями здесь понимаются полномочия, которые административный орган, принимая решение, может осуществлять его с определённой свободой усмотрения, то есть, когда такой орган может избирать из нескольких юридически допустимых решений то, которое он считает лучшим при данных обстоятельств. Такая свобода выбора требует от административного органа проявления своего административного усмотрения (дискреции).

В качестве минимальных стандартов, препятствующих государствам — участникам выйти за рамки административного усмотрения, Комитет министров Совета Европы и предусматривает в Рекомендациях R(80)2 шесть основных принципов осуществления дискреционных полномочий, согласно которым «административный орган, осуществляя дискреционные полномочия: