Файл: «Сущность и реализация принципов современного государственного управления».pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Совершенствование государственного управления является важным ресурсом развития современного российского общества. Для того чтобы этот процесс носил целостный, последовательный характер, необходима система идей, описывающих наиболее важные, существенные черты, закономерности данного института. Такая система идей называется принципами государственного управления. Их существует немало, и перечень варьируется в разных источниках. Изучение принципов государственного управления имеет как теоретическое, так и практическое значение. Для науки формулировка принципа - это фиксация достигнутого уровня понимания объекта исследования, для практики - ориентир при решении конкретных проблем. В данной работе мы ставим задачи выстроить перечень принципов государственного управления в современной России, дать их характеристику и предложить классификацию.

Целью данной работы является исследование сущности и реализации принципов современного государственного управления, для достижения поставленной цели, были выделены следующие задачи:

- рассмотреть теоретические аспекты принципов государственного управления;

- рассмотреть принципы государственного управления в практической работе;

- выявить проблемы принципов государственного управления.

Объект исследования – принципы государственного управления.

Предмет исследования - сущность и реализации принципов современного государственного управления.

Структура работы состоит из введения, основной части, заключения и списка литературы.

Теоретической и методологической базой данной работы послужили труды российских и зарубежных авторов в области государственного и муниципального управления, материалы периодических изданий и Всемирной компьютерной сети Интернет.

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРИНЦИПОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие и сущность принципов государственного управления

Прежде всего, необходимо уточнить понятия, задающие предмет нашего исследования. Термин «государственное управление» хотя и употребляется довольно очень часто, но может пониматься по-разному. Есть широкие трактовки, когда под государственным управлением понимают управляющее воздействие, оказываемое на общество любыми государственными органами [1, с. 62]. Некоторые авторы даже такой широкий подход признают узким. Н.М. Добрынин считает, что в узком значении государственное управление - это собственно управленческая деятельность государственных органов и должностных лиц, реализация власти во всех ее формах и всеми методами. В широком смысле государственное управление, по его мнению, означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия [2, с. 68]. На наш взгляд, такая трактовка неудачна, поскольку, четко не просматривается разница между узким и широким подходом: принятие решений и контроль, отнесенные к широкому пониманию, и есть собственно управленческая деятельность, избранная в качестве узкого понимания. Традиционно в узком смысле под государственным управлением понимают подзаконную, властную деятельность органов исполнительной власти. В нашем исследовании мы будем говорить о государственном управлении именно в этом, узком, смысле слова, поскольку широкий подход, охватывая все варианты реализации государственной власти, по-нашему мнению, размывает специфику различных способов ее осуществления.

Теперь следует определиться, что мы будем считать принципами государственного управления. Принцип (от лат. principium) буквально означает «начало», «первооснова», «первопричина», «основоположение». В современном русском языке слово «принцип» употребляется в нескольких смыслах: 1) основное, исходное положение какой- либо теории, учения; 2) внутреннее убеждение, неизменная позиция, правило поведения; 3) основная особенность в устройстве чего-либо; 4) в естественных науках принципом иногда обозначают объективные устойчивые связи (закономерности). Все эти значения близки между собой: говоря о принципах, мы имеем в виду некую ведущую, определяющую идею. Но есть и различия. Для нашей темы особенно интересны смысловые нюансы первого и четвертого значения. В первом случае принцип означает какую-то идею, лежащую в основе теории, а в четвертом - объективные закономерности. Разумеется, выдвигая идеи, ученые стремятся отражать объективное положение вещей. Но в науках об обществе есть и другого рода идеи - представления о должном. И такие идеи могут становиться ориентиром для изменения, совершенствования существующих практик.

Поэтому вначале необходимо уточнить, что мы будем иметь в виду, говоря о принципах государственного управления: фактическое положение дел или научные представления о должном государственном управлении. Как отмечает Г.В. Атаманчук, «трудно соглашаться с авторами, ...которые дают перечень тех или иных принципов, не утруждая себя особо доказательствами их материального бытия» [1, с. 264]. Принципы государственного управления должны «правильно, на основе точного изображения действительности описывать закономерности, отношения и взаимосвязи государственноуправленческой реальности» [1, с. 264]. При всей внешней привлекательности идея не бесспорна. Далеко не все в практике государственного управления является удачным (законным, объективно обоснованным, эффективным и т.д.). И стоит ли такие аспекты реальности возводить в ранг принципов (например, коррумпированность, преобладание частных интересов над общественными)? Все-таки, когда говорят о принципах в социально-политических практиках, то имеют в виду то, к чему нужно стремиться. Хотя сама идея «точно отобразить государственно-управленческую реальность» весьма актуальна и плодотворна, но это будет не система принципов, а - культура государственного управления.

На чем основывается представление о должном, когда выдвигаются принципы государственного управления? Можно выделить две группы источников: первая - социально-политические идеалы (которые могут быть как реализованы на практике, так и не реализованы); вторая - выявленные наукой закономерности государственного управления.

Изучению принципов традиционно уделяется внимание в исследованиях по государственному управлению. Государственное управление изучается с позиций разных дисциплин (исторических, философских, социологических, юридических, экономических, собственно управленческих и др.). Наиболее часто к принципам государственного управления обращаются представители административноправовой науки и теории государственного управления. Но если административное право - это классическая, устоявшаяся, хорошо оформленная отрасль юриспруденции со зрелым научным аппаратом, то теория государственного управления - это гораздо более аморфная область научного знания, до сих пор еще находящаяся в процессе обретения себя. Несмотря на то, что как самостоятельная научная дисциплина теория государственного управления пока не состоялась, но все же специфика предмета и подходов обнадеживающе просматриваются. Выбрав в качестве объекта государственное управление как целостное явление, теория государственного управления стремится изучать его комплексно, в разообразных проявлениях. Это отражается и в подходах к выделению принципов. Представители административного права делают акцент на правовых аспектах государственного управления, в теории государственного управления стремятся подойти комплексно, разносторонне.

Например, Н.В. Макарейко (административное право) делит принципы на общие (социальноправовые) и организационные. К общим принципам он относит демократизм, законность, объективность, конкретность, разделение властей, научность, федерализм, эффективность. Отраслевые принципы включают отраслевой, функциональный, территориальный принципы и принцип сочетания единоначалия и коллегиальности. [3, с. 11-13].

Н.М. Добрынин, специалист по теории государственного управления, предлагает более обширный перечень. Он делит принципы государственного управления на три группы: общесистемные (фундаментальные, базисные), поэлементные (структурные) и внутриструктурные. К общесистемным принципам Н.М. Добрынин относит принципы демократизма, цели, законности, разделения властей, правовой обоснованности, публичности, комплементарности, субсидиарности, вертикальной иерархии, баланса полномочий, гомогенности, федерализма, единства теории и практики. Поэлементные (структурные) принципы включают принципы специализации и разделения труда, дифференциации и фиксирования функций, единоначалия, коллегиальности, информационного обеспечения, объема контроля, распространенности государственной власти. Подчеркивая разнообразие внутриструктурных принципов, Н.М. Добрынин приводит неисчерпывающий перечень, упоминая такие как принцип управления персоналом государственной службы, соответствия квалификации, стимулирования рациональной и эффективной управленческой деятельности [2, с. 97-100].

Одна из самых известных и проработанных классификаций принципов в теории государственного управления принадлежит Г.В. Атаманчуку. Все принципы государственного управления он предлагает разделить на общесистемные и структурные. К общесистемным принципам Г.В. Атаманчук относит принципы объективности, демократизма, правовой упорядоченности, законности, федерализма, разделения властей и публичности. Структурные принципы он делит на четыре группы: структурно-целевые, структурно-функциональные, структурно-организационные и структурно-процессуальные. Структурно­целевые принципы включают в себя принципы: согласованности целей, взаимодополняемости, подчинения частных целей общим, превращения результатов одних целей в источник других, распределенности целей. К структурно-функциональным принципам относятся дифференциация и фиксирование, совместимость, концентрация, комбинирование, разнообразие и соответствие функций. Среди структурно-организационных принципов названы единство системы государственной власти, территориально-отраслевой, многообразие организационных связей, сочетание коллегиальности и единоначалия, линейно-функциональный. К структурно-процессуальным принципам относятся соответствие элементов управленческой деятельности функциям, конкретизация управленческой деятельности и личной ответственности, стимулирование рациональной и эффективной управленческой деятельности [1, с. 271-278].

Как видим, многие принципы являются общепризнанными. Вместе с тем, существуют различия - в компоновке, конкретном наборе, формулировках и степени детализации. Предлагая свой вариант классификации признаков, вначале обратимся к идее о том, что государственное управление объемно и многообразно. И не смотря на многообразие можно выделять универсальные принципы, свойственные всем сферам, и отраслевые. Отраслевые принципы дополняют универсальные и отражают специфику конкретного объекта управления. Эти принципы раскрываются в специализированных исследованиях, посвященных соответствующим отраслям [см. напр.: 4,5,6]. В данной работе будут рассмотрены только универсальные принципы государственного управления.

Структурируя универсальные принципы, мы исходим из того, что государственное управление двойственно по своей природе: с одной стороны, это одна из форм реализации публичной власти, и потому - явление политическое; а с другой стороны - это разновидность управления в обществе. В соответствии с этим универсальные принципы можно разделить на два класса: политико-правовые и управленческие принципы.

1.2 Политико-правовые принципы

К политико-правовым принципам можно отнести принципы народовластия, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, демократизма, законности, разделения властей, федерализма, единства системы государственного управления, открытости деятельности органов государственного управления.

Принцип народовластия. Это базовый принцип для любой властной деятельности в государстве, поскольку определяет ее изначальный источник. Конституция РФ (ч.1,2 ст.3) [7] провозглашает: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Это положение играет роль и политической декларации, и важнейшего управленческого ориентира - чья воля, чьи интересы должны реализовываться благодаря деятельности органов государственного управления. Данный принцип можно обозначить и по-другому - как принцип публичности. Этот термин принят в теории государственного управления. Объясняя генезис государственной власти и управления, подчеркивают их публичный характер, так как они должны осуществляться в интересах не отдельных лиц, а территориальных коллективов. В данном контексте понятие «публичное» является противоположным понятию «частное». Это принципиальная, системообразующая характеристика всего государственного управления.