Добавлен: 10.01.2024
Просмотров: 202
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
СОДЕРЖАНИЕ
1. Понятие и принципы государственного регулирования в сфере нотариата в Российской Федерации
1.1 Понятие и сущность государственного регулирования нотариата в России
2.1 Формы и методы государственного регулирования в сфере нотариата в Российской Федерации
2.2 Формы государственного контроля в сфере нотариата в Российской Федерации
62, производит ведение реестра нотариусов и лиц, сдавших квалификационный экзамен, выдает выписки из него, проводит конкурс и совместно с нотариальной палатой субъекта Российской Федерации образует конкурсную комиссию на замещение вакантной должности нотариуса63, создает квалификационную комиссию по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности, с участием представителей нотариальной палаты субъекта Российской Федерации64, "принимает решения о наделении частнопрактикующих нотариусов полномочиями по совершению нотариальных действий по выдаче свидетельства о праве на наследство", "наделяет, совместно с нотариальной палатой субъекта Российской Федерации, полномочиями лицо, замещающее временно отсутствующего нотариуса, занимающегося частной практикой", "принимает решение о передаче документов, которые хранились у нотариуса, полномочия которого прекращаются, другому нотариусу", "принимает решение об изменении территории деятельности нотариуса по согласовыванию с нотариальной палатой субъекта", учреждает и ликвидирует должности нотариусов в субъекте, по согласованию с нотариальной палатой65, и другое.
Контрольными функция нотариальной палаты являются полномочия, осуществляемые совместно с Министерством юстиции и его территориальными органами, указанные выше; контроль, за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей66; контроль за соблюдением правил профессиональной этики; за неоднократное совершение дисциплинарных поступков, нарушение законодательства, в случае невозможности исполнять обязанности по состоянию здоровья, нотариальная палата может обратиться в суд с заявлением о лишении нотариуса права заниматься нотариальной деятельностью; право потребовать от нотариуса предоставления сведений о совершенных нотариальных действиях, документов, относящихся к его финансово-хозяйственной деятельности, личных объяснений; при проведении конкурса на вакантную должность нотариуса, нотариальная палата адресует в территориальный орган Минюста России рекомендации по каждому кандидату на вакантное место нотариуса.
Таким образом, контроль Минюста России заключается в следующем: нормативно-правовое регулирование, в основном, согласованное с Федеральной нотариальной палатой; объявление и проведение совместно с нотариальной палатой конкурса на вакантную должность нотариуса; издание приказов о назначении на должность нотариуса, ведение реестра нотариусов и лиц, сдавших квалификационный экзамен; регулирование численности и изменения территории деятельности нотариусов. Последующий контроль, выражающийся в контроле профессиональной деятельности, в основном осуществляется нотариальной палатой. Акцент в данном виде контроля делается на проверку соблюдения правил нотариального делопроизводств.
По мнению С.Н. Шевченко, "в соответствии с действующим законодательством, органы Минюста России не имеют ряда необходимых контрольных полномочий в отношении нотариата, таких как остановка деятельности нотариуса или оспаривание решений выборных органов нотариального самоуправления, противоречащих закону"67. Подобная ситуация возникла в 1993 году после принятия Основ законодательства о нотариате. В этот переходный период государство считало необходимой передачу части своих функций негосударственным образованиям. По мнению автора, данный поход, ошибочен. Функции государственного контроля должны осуществляться государственными органами. Для эффективного государственного контроля нотариальной деятельности нужно возместить данные пробелы законодательного регулирования и расширить контрольные полномочия государственных органов68. С данным положением нельзя полностью согласиться. Проблемы в функционировании какого-либо института государства, или общества, можно выявить как внешне, с помощью наблюдения со стороны, так и внутренне, с помощью анализа ситуации изнутри. Некоторые проблемы в рассматриваемой сфере государственный орган может упустить, когда, в тоже время, они будут заметны для людей, принимающих участие в жизни и работе данного механизма.
По вопросу реформирования системы государственного контроля над нотариатом сложилось несколько подходов. Сторонники либеральной модели берут за основу принцип независимости нотариальной деятельности. Государство, ни коим образом, не должно вмешиваться в нотариальную деятельность. Весь контроль и организационные вопросы должны находится в компетенции нотариальных палат. Но по причине того, что нотариус осуществляет свои полномочия от имени государства, некоторый контроль со стороны его органов необходим.
Сторонниками государственнической модели являются О.В. Романовская, Г.Б. Романовский, Ю.А. Андреева, М.В. Ткаченко. Саморегулируемые органы - нотариальные палаты, обладают контрольными функциями, что абсолютно неприемлемо. "Нотариальные палаты должны сохранять возможность самоконтроля как элемента управления, но природа такого контроля не будет иметь публично-правового характера"69. Утверждение правовых актов в данной сфере должно являться исключительной прерогативой федерального органа исполнительной власти. Но в настоящее время правовые акты принимаются, как правило, по согласованию с нотариальной палатой. Данные функции должны быть переданы государству, они должны находиться в его исключительной компетенции. При этом не учитывается постановление Конституционного суда от 19 мая 1998 года №15-П, в котором прямо указано, что "нотариальные палаты осуществляют публично-правовые функции от имени государства и наделение государством нотариальных палат в соответствии с законом отдельными управленческими и контрольными полномочиями в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан не противоречит Конституции Российской Федерации"
70. Для качественного контроля должностное лицо должно обладать знаниями и опытом работы в сфере нотариата.
Сторонниками сбалансированной модели являются И.Г. Черемных, В.В. Ярков. Необходимо найти баланс в сфере контрольных полномочий между государственным органом и нотариальным самоуправлением. "В законодательстве необходимо закрепить механизмы эффективного взаимодействия с органами нотариального самоуправления, строящиеся на принципах согласованности, прозрачности и объективности"71.
По мнению автора наиболее приемлемым является сбалансированный подход. Причин тому несколько. Во-первых, орган государственной власти не всегда может заметить и учесть проблемы, возникающие в сфере нотариата, наблюдая извне. В тоже время, на практике, все эти проблемы будет легко найти. Поэтому реформировать систему, вносить новшества государству и нотариальному сообществу нужно сообща. Во-вторых, когда проблема ясна, решить ее будет проще тем, кто занимается этим на практике. Поэтому и механизмы воздействия нужно определять по согласованию.
Проверка организации работы нотариуса проводится раз в 4 года. Первая проверка нотариуса, впервые приступившего к работе, проводится через год с момента наделения его полномочиями72.
17 июня 2005 года решением Правления Федеральной нотариальной палаты были утверждены Методические рекомендации по проведению проверки исполнения нотариусом, занимающимся частной практикой, профессиональных обязанностей73. В нотариальных палатах субъектов действуют положения о проверках, которые устанавливают сроки проведения, виды, организационную основу, права и обязанности лиц, осуществляющих проверку, подведение итогов. По срокам и объемам проверки можно разделить на три вида: плановые (осуществляются в соответствии с графиком проверок), внеплановые (на основании жалоб, обращений), повторные (при обнаружении в ходе плановой проверки серьезных нарушений) 74. Для проведения проверки создается комиссия, в которую входят нотариусы, имеющие определенный стаж работы. Комиссия уведомляет нотариуса о сроках проверки, изучает жалобы и обращения, отчеты нотариуса, отчеты предыдущих проверок и другое. Нотариус предоставляет членам комиссии все необходимые документы. Если выявляются нарушения, нотариус обязан дать письменное объяснение. Предметом проверки могут быть: организация дела в конторе, различные отчеты (бухгалтерские, статистические), печать на соответствие требованиям закона, законность совершенных нотариальных действий, ведение реестров регистрации нотариальных действий, правильность и своевременность платы членских взносов, соблюдение правил нотариального делопроизводства и другое
75. Нотариальная палата правомочна требовать у нотариуса представления сведений о совершенных нотариальных действиях, различные документы, личных объяснений, в том числе по вопросам соблюдения профессиональной этики76. По результатам проверки составляется акт, в котором отражаются следующие аспекты: организация деятельности, условия труда, отчетность, правильность уплаты членских взносов, законность совершения нотариальных действий, соблюдение тайн нотариального действия, выполнение устава палаты, решений собраний и Правления; недостатки и нарушения, если таковые имеются. В акте указывается дата и место проведения проверки, перечисляются лица в ней участвующие. В случае несогласия с результатами проверки, нотариус может в трехдневный срок направить свои возражения77.
Контроль над деятельностью нотариусов может осуществляться через рассмотрение обращений граждан, поданных в нотариальные палаты.
В широком понимании судебный контроль есть не что иное, как проверка судами требований закона всеми правоприменителями. Такая проверка осуществляется путем совершения правосудия, что является исключительной прерогативой судебных органов.
Проверкой законности действий нотариуса могут заниматься органы прокуратуры. Согласно статье 1 Федерального закона "О прокуратуре в Российской Федерации", "прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации"78. Вместе с тем, статья 5 Основ законодательства о нотариате гласит, что "сведения о совершенных нотариальных действиях выдаются по требованию суда, прокуратуры, органов следствия в связи с находящимися в их производстве уголовными, гражданскими или административными делами"79. Это означает, что прокуратура может истребовать документы у нотариуса только в одном случае - если в их производстве находится соответствующее дело по жалобе или обращению гражданина. В Вологодской области Мировой судья по судебному участку № 67 О.В. Парфенюк рассматривал подобное дело. Прокуратура запросила у нотариуса города Вологды документы для проверки, но в постановлении прокурора не было даты, номера и отсылки к соответствующему производству. Нотариус, ссылаясь на статью 5 Основ истребуемые документы не представил, было возбуждено дело об административном правонарушении, за невыполнение законных требований прокурора. Судья, рассмотрев все обстоятельства дела,
вынес решение об отмене данного постановления, производство по делу об административном правонарушении прекратить80. Принятие данного решения подтвердило вышеуказанное положение.
Таким образом, контроль над деятельностью нотариусов производится государством, совместно с саморегулируемыми нотариальными палатами. Это означает, что контроль производится как внешне (Минюст России, судебные органы, налоговые органы), так и внутренне (самими нотариальными палатами). Данный подход можно охарактеризовать как положительный, эффективный. Он учитывает все стороны контроля, обеспечивает его комплексность и систематичность. Но наряду с положительными моментами присутствуют и недочеты. Главным минусом системы контроля является то, что полномочия Минюста в данной сфере недостаточны, в них присутствуют некоторые пробелы, и законодатель, при реформировании системы нотариата обязательно должен это учитывать.
Контрольными функция нотариальной палаты являются полномочия, осуществляемые совместно с Министерством юстиции и его территориальными органами, указанные выше; контроль, за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей66; контроль за соблюдением правил профессиональной этики; за неоднократное совершение дисциплинарных поступков, нарушение законодательства, в случае невозможности исполнять обязанности по состоянию здоровья, нотариальная палата может обратиться в суд с заявлением о лишении нотариуса права заниматься нотариальной деятельностью; право потребовать от нотариуса предоставления сведений о совершенных нотариальных действиях, документов, относящихся к его финансово-хозяйственной деятельности, личных объяснений; при проведении конкурса на вакантную должность нотариуса, нотариальная палата адресует в территориальный орган Минюста России рекомендации по каждому кандидату на вакантное место нотариуса.
Таким образом, контроль Минюста России заключается в следующем: нормативно-правовое регулирование, в основном, согласованное с Федеральной нотариальной палатой; объявление и проведение совместно с нотариальной палатой конкурса на вакантную должность нотариуса; издание приказов о назначении на должность нотариуса, ведение реестра нотариусов и лиц, сдавших квалификационный экзамен; регулирование численности и изменения территории деятельности нотариусов. Последующий контроль, выражающийся в контроле профессиональной деятельности, в основном осуществляется нотариальной палатой. Акцент в данном виде контроля делается на проверку соблюдения правил нотариального делопроизводств.
По мнению С.Н. Шевченко, "в соответствии с действующим законодательством, органы Минюста России не имеют ряда необходимых контрольных полномочий в отношении нотариата, таких как остановка деятельности нотариуса или оспаривание решений выборных органов нотариального самоуправления, противоречащих закону"67. Подобная ситуация возникла в 1993 году после принятия Основ законодательства о нотариате. В этот переходный период государство считало необходимой передачу части своих функций негосударственным образованиям. По мнению автора, данный поход, ошибочен. Функции государственного контроля должны осуществляться государственными органами. Для эффективного государственного контроля нотариальной деятельности нужно возместить данные пробелы законодательного регулирования и расширить контрольные полномочия государственных органов68. С данным положением нельзя полностью согласиться. Проблемы в функционировании какого-либо института государства, или общества, можно выявить как внешне, с помощью наблюдения со стороны, так и внутренне, с помощью анализа ситуации изнутри. Некоторые проблемы в рассматриваемой сфере государственный орган может упустить, когда, в тоже время, они будут заметны для людей, принимающих участие в жизни и работе данного механизма.
По вопросу реформирования системы государственного контроля над нотариатом сложилось несколько подходов. Сторонники либеральной модели берут за основу принцип независимости нотариальной деятельности. Государство, ни коим образом, не должно вмешиваться в нотариальную деятельность. Весь контроль и организационные вопросы должны находится в компетенции нотариальных палат. Но по причине того, что нотариус осуществляет свои полномочия от имени государства, некоторый контроль со стороны его органов необходим.
Сторонниками государственнической модели являются О.В. Романовская, Г.Б. Романовский, Ю.А. Андреева, М.В. Ткаченко. Саморегулируемые органы - нотариальные палаты, обладают контрольными функциями, что абсолютно неприемлемо. "Нотариальные палаты должны сохранять возможность самоконтроля как элемента управления, но природа такого контроля не будет иметь публично-правового характера"69. Утверждение правовых актов в данной сфере должно являться исключительной прерогативой федерального органа исполнительной власти. Но в настоящее время правовые акты принимаются, как правило, по согласованию с нотариальной палатой. Данные функции должны быть переданы государству, они должны находиться в его исключительной компетенции. При этом не учитывается постановление Конституционного суда от 19 мая 1998 года №15-П, в котором прямо указано, что "нотариальные палаты осуществляют публично-правовые функции от имени государства и наделение государством нотариальных палат в соответствии с законом отдельными управленческими и контрольными полномочиями в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан не противоречит Конституции Российской Федерации"
70. Для качественного контроля должностное лицо должно обладать знаниями и опытом работы в сфере нотариата.
Сторонниками сбалансированной модели являются И.Г. Черемных, В.В. Ярков. Необходимо найти баланс в сфере контрольных полномочий между государственным органом и нотариальным самоуправлением. "В законодательстве необходимо закрепить механизмы эффективного взаимодействия с органами нотариального самоуправления, строящиеся на принципах согласованности, прозрачности и объективности"71.
По мнению автора наиболее приемлемым является сбалансированный подход. Причин тому несколько. Во-первых, орган государственной власти не всегда может заметить и учесть проблемы, возникающие в сфере нотариата, наблюдая извне. В тоже время, на практике, все эти проблемы будет легко найти. Поэтому реформировать систему, вносить новшества государству и нотариальному сообществу нужно сообща. Во-вторых, когда проблема ясна, решить ее будет проще тем, кто занимается этим на практике. Поэтому и механизмы воздействия нужно определять по согласованию.
Проверка организации работы нотариуса проводится раз в 4 года. Первая проверка нотариуса, впервые приступившего к работе, проводится через год с момента наделения его полномочиями72.
17 июня 2005 года решением Правления Федеральной нотариальной палаты были утверждены Методические рекомендации по проведению проверки исполнения нотариусом, занимающимся частной практикой, профессиональных обязанностей73. В нотариальных палатах субъектов действуют положения о проверках, которые устанавливают сроки проведения, виды, организационную основу, права и обязанности лиц, осуществляющих проверку, подведение итогов. По срокам и объемам проверки можно разделить на три вида: плановые (осуществляются в соответствии с графиком проверок), внеплановые (на основании жалоб, обращений), повторные (при обнаружении в ходе плановой проверки серьезных нарушений) 74. Для проведения проверки создается комиссия, в которую входят нотариусы, имеющие определенный стаж работы. Комиссия уведомляет нотариуса о сроках проверки, изучает жалобы и обращения, отчеты нотариуса, отчеты предыдущих проверок и другое. Нотариус предоставляет членам комиссии все необходимые документы. Если выявляются нарушения, нотариус обязан дать письменное объяснение. Предметом проверки могут быть: организация дела в конторе, различные отчеты (бухгалтерские, статистические), печать на соответствие требованиям закона, законность совершенных нотариальных действий, ведение реестров регистрации нотариальных действий, правильность и своевременность платы членских взносов, соблюдение правил нотариального делопроизводства и другое
75. Нотариальная палата правомочна требовать у нотариуса представления сведений о совершенных нотариальных действиях, различные документы, личных объяснений, в том числе по вопросам соблюдения профессиональной этики76. По результатам проверки составляется акт, в котором отражаются следующие аспекты: организация деятельности, условия труда, отчетность, правильность уплаты членских взносов, законность совершения нотариальных действий, соблюдение тайн нотариального действия, выполнение устава палаты, решений собраний и Правления; недостатки и нарушения, если таковые имеются. В акте указывается дата и место проведения проверки, перечисляются лица в ней участвующие. В случае несогласия с результатами проверки, нотариус может в трехдневный срок направить свои возражения77.
Контроль над деятельностью нотариусов может осуществляться через рассмотрение обращений граждан, поданных в нотариальные палаты.
В широком понимании судебный контроль есть не что иное, как проверка судами требований закона всеми правоприменителями. Такая проверка осуществляется путем совершения правосудия, что является исключительной прерогативой судебных органов.
Проверкой законности действий нотариуса могут заниматься органы прокуратуры. Согласно статье 1 Федерального закона "О прокуратуре в Российской Федерации", "прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации"78. Вместе с тем, статья 5 Основ законодательства о нотариате гласит, что "сведения о совершенных нотариальных действиях выдаются по требованию суда, прокуратуры, органов следствия в связи с находящимися в их производстве уголовными, гражданскими или административными делами"79. Это означает, что прокуратура может истребовать документы у нотариуса только в одном случае - если в их производстве находится соответствующее дело по жалобе или обращению гражданина. В Вологодской области Мировой судья по судебному участку № 67 О.В. Парфенюк рассматривал подобное дело. Прокуратура запросила у нотариуса города Вологды документы для проверки, но в постановлении прокурора не было даты, номера и отсылки к соответствующему производству. Нотариус, ссылаясь на статью 5 Основ истребуемые документы не представил, было возбуждено дело об административном правонарушении, за невыполнение законных требований прокурора. Судья, рассмотрев все обстоятельства дела,
вынес решение об отмене данного постановления, производство по делу об административном правонарушении прекратить80. Принятие данного решения подтвердило вышеуказанное положение.
Таким образом, контроль над деятельностью нотариусов производится государством, совместно с саморегулируемыми нотариальными палатами. Это означает, что контроль производится как внешне (Минюст России, судебные органы, налоговые органы), так и внутренне (самими нотариальными палатами). Данный подход можно охарактеризовать как положительный, эффективный. Он учитывает все стороны контроля, обеспечивает его комплексность и систематичность. Но наряду с положительными моментами присутствуют и недочеты. Главным минусом системы контроля является то, что полномочия Минюста в данной сфере недостаточны, в них присутствуют некоторые пробелы, и законодатель, при реформировании системы нотариата обязательно должен это учитывать.