Файл: Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1.pdf

128
Во-вторых, бессмысленно оптимизировать административные процессы, которые никому не нужны, кроме ведомств и государственных служащих, их выполняющих. Это приводит к распылению ресурсов реформы.
Именно поэтому программа оптимизации размеров государства (ликвидации избыточных функций, снятия бюрократических барьеров) является основной по отношению к другим мероприятиям реформы. По большому счету необходимо формировать механизм постоянного пересмотра исполняемых государством функций и создание институтов, препятствующих появлению новых избыточных функций, а также отсеивающих ненужные существующие.
Вероятно, наиболее действенным и нереализуемым в современных российских условиях является механизм «презумпции ненужности» государственного вмешательства в ту или иную сферу деятельности и фиксации ограниченного числа оснований, по которым происходит обоснование необходимости вмешательства государства.

129
Следует учитывать, что изначально на 2-м этапе реформы предполагалось не сколько продолжить структурные преобразования в органах исполнительной власти, сколько приступить к модернизации их деятельности. Для этого еще в 2004 году был разработан проект Федеральной целевой программы (ФЦП)
«Административная реформа». В проекте предлагалось создать специальный орган по управлению реформой (Дирекцию) с широкими полномочиями по преобразованию органов власти. Однако расходы на реализацию этой программы утверждены не были, программа принята не была, что и привело к ситуации, когда субъект и объект административного реформирования оказался в России объединенным. Вместо ФЦП была разработана и принята «Концепция административной реформы», реализация которой возлагалась на сами органы исполнительной власти при координирующей роли Правительственной комиссии по административной реформе.
Отказ от программно-целевого подхода, предполагавшего целевое финансирование преобразований и «внешнего» (по отношению к ведомствам) «заказчика реформ», стал одним из факторов, приведшим к ситуации «самореформирования», подробно обсужденной выше.
1.6.7. Мерыпопреодолениюкоррупцииворганахвласти
В разделах 1.6.1–1.6.6 были разобраны основные предпосылки, цели, задачи, индикаторы успешности и текущий ход административной реформы. При этом не был разобрана одна из важнейших задач, поставленных в документах административной реформы, а именно – борьба с коррупцией. Ввиду особой важности этой темы ей целиком посвящен данный раздел.
Коррупция в федеральных органах исполнительной власти признана важнейшей проблемой, препятствующей нормальному развитию страны. Коррумпированность государственных структур и должностных лиц влечет за собой значительные непроизводительные затраты бизнеса и граждан как на бытовом (милиция, медицина, образование), так и на системном уровне (принятие решений, негативно влияющих на целые отрасли, исходя из частных интересов отдельных чиновников или ведомств). Коррупция представляет собой серьезную угрозу принципам верховенства закона и правам человека.
Противодействие коррупции неэффективно как с помощью призывов, так и ужесточением наказания. Требуется разработка и внедрение институциональных механизмов противодействия коррупции, которые будут разобраны в следующих ниже подразделах.
С учетом того, что основным инструментов административной оптимизации в
России в настоящее время является самореформирование органов власти, антикоррупционная деятельность рассматриваются с учетом возможностей, имеющихся в самих органах власти
118 118
См. «Типовую программу противодействия коррупции на 2007-2008 годы для федеральных органов исполнительной власти» и «Типовую программу противодействия коррупции на 2007-2008 годы для высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», http://ar.economy.gov.ru/ru/regions/federal/anticorropt

130
1.6.7.1. Направленияантикоррупцуионнойдеятельности
При планировании мер противодействия коррупции в конкретном ведомстве целесообразно учитывать необходимость следующих мероприятий:
• оценка существующего уровня коррупции, мониторинг коррупциогенных факторов и эффективности мер антикоррупционной политики;
• устранение условий, порождающих коррупцию (снижение рисков коррупции);
• повышение риска наказания за коррупционные действия (ответственность должностных лиц, включая ответственность руководителей за своих подчиненных);
• просвещение и информирование: формирование нетерпимого отношения к коррупционным действиям;
1.6.7.2. Механизмыпротиводействиякоррупции
Внутри органа власти необходимо создать уполномоченное подразделение (или назначить должностное лицо), которое должно получить необходимые полномочия и быть не только формально, но и реально независимым от других подразделений органа власти. Основной деятельностью ответственного подразделения является координация и руководство антикоррупционной политикой: выработка плана мероприятий, направленных на ликвидацию (сокращение) условий, порождающих, провоцирующих и поддерживающих коррупцию, их реализация и внутренний контроль.
Единственное существенное направление деятельности, которое целесообразно вынести из сферы ответственности уполномоченного по борьбе с коррупцией, это измерение текущего уровня коррупции, поскольку оно является оценкой успешности его работы и поэтому должно осуществляться независимой от него административной единицей.
Помимо принятия административных мер необходимо сформировать программу донесения принимаемых мер как до сотрудников органа власти, так и до и общества. Необходимо учитывать, что агитация и широковещательные заявления и запугивание неэффективны. Декларативным заявлениям о планах сегодня не верит ни население, ни сами государственные служащие. Предпочтение необходимо отдать информированию о принимаемых мерах и достигнутых результатах, принципиально важно обеспечить максимальную прозрачность и предсказуемость мероприятий.
Информационный поток должен включать в себя разъяснения положений законодательства, административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения.
Важно наладить сотрудничество и доброжелательное отношение со стороны СМИ.
Необходимо помнить, что если под видом борьбы с коррупцией происходят аппаратные «разборки», то доверия или симпатий антикоррупционные меры иметь не будут.
Также мировой опыт показывает, что малоэффективны антикоррупционные меры, затрагивающие лишь «низовой» уровень органа власти.

131
1.6.7.3. Планированиеантикоррупционныхмероприятий:
обследованиеорганавласти
Началом любых антикоррупционных мер должны быть инвентаризация наиболее опасных в коррупционном отношении должностей органа власти. Перечень должен включать в себя те должностные позиции, для которых коррупционное поведение более вероятно. В частности, в «группу риска» попадают должности и подразделения, обладающие:
• полномочиями, связанными с распределением материальных средств
(проведение или согласование конкурсов, выделение дотаций и т. п.);
• высокой степенью свободы действий, наличием произвольных вариантов принятия решений по сфере компетенции (когда порядок принятия решения не может быть формализован);
• большим числом контактов с гражданами и организациями (особенно в случае непосредственных контактов).
Помимо выявления рисков необходимо заказать и провести независимое обследование фактического положения дел с коррупцией в органе власти или регионе. В результате анализа необходимо зафиксировать исходные (перед началом мероприятий) ключевые показатели, такие как доля граждан и организаций, сталкивающихся с проявлениями коррупции, объем коррупционных
(посреднических) рынков, существующих вокруг предоставления государственных услуг, уровень удовлетворенности заявителями качеством и доступностью государственных услуг и т. п.
Обследование необходимо периодически повторять для контроля успешности мероприятий и их корректировки.
1.6.7.4. Антикоррупционныеорганизационныемероприятия
Предложить один для всех случаев план преодоления коррупции невозможно.
Далее мы рассмотрим универсальные механизмы, которые позволят достичь большего успеха и которые в различных органах власти и различающихся внешних условиях должны иметь различное детальное наполнение.
1. Исключениеконфликтаинтересовподразделений органа власти или отдельных сотрудников.
Типичным примером конфликта интересов является противоречие между интересом иметь «красивую» отчетность (т. е. желанием получить премию, продвинуться по службе и т. п.) и желанием служащего добросовестно выполнять свои обязанности (например, необходимостью регистрировать труднораскрываемые правонарушения, которые наверняка ухудшат статистику).
2. Формированиепозиционногоконфликта.
Конфликтные интересы должны быть в максимально возможной степени разведены по различным подразделениям, не имеющим взаимного подчинения. В этом случае противоречия (конфликты), возникающие между подразделениями, порождают квазиконкурентную ситуацию, в которой оптимальной стратегией служащих будет добросовестное выполнение должностных обязанностей, т. к. отклонение от этой стратегии будет замечено и сделано общеизвестным соседним

132 подразделением. Типичным позиционным конфликтом является поручение измерения успешности деятельности и самой деятельности различным органам.
При формировании позиционных конфликтов необходимо следить, чтобы одновременно с ними не формировались «административные рынки», на которых подразделения, имеющие противоположные интересы, не «согласовывали» свои позиции на компромиссной основе.
Разработка организационных конструкций, устойчивых к такого рода рискам  сложная задача, как правило требующая привлечения внешних консультантов.
3. Формализацияинормативноезакреплениеправил выполнения обязанностей служащими.
Описанные в данной лекции административные регламенты являются подходящим инструментом такого закрепления. Они, согласно Постановлению Правительства
№679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов…», фиксируют среди прочего такие важные для предупреждения коррупционных действий характеристики, как:
• описание последовательности действий при осуществлении государственной функции или предоставлении государственной услуги, включая юридические факты, являющиеся основанием для начала действия,
• должностное лицо, ответственное за выполнение действия и максимальный срок выполнения действия, права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения  критерии или процедуры выбора вариантов решения,
• перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги,
• формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений,
• способ фиксации результата выполнения действия, результат действия и порядок передачи результата и др.
В случаях когда формализация действий служащих затруднена, действенным механизмом является требование неотказуемой фиксации совершаемых служащим действий и причин принимаемых решений. Например, к таким процедурам можно отнести требование предоставлять обоснование причин принятия госслужащим того или иного решения с одновременным запретом использовать бессодержательные формулировки «нецелесообразно», «не признано возможным»,
«отказать», «согласно действующему законодательству» и т.п. Управленческий подход, когда служащий обязан фиксировать в независимой системе учета все, что он делает непосредственно в момент совершения действия позволяет показал свою высокую эффективность в частном секторе: по данному принципу действуют подразделения по продажам и маркетингу, причем кажущееся снижение производительности труда многократно компенсируется большей добросовестностью служащих за счет дополнительной прозрачности и подконтрольности их действий.
Аналогичный подход, когда невозможна жесткая регламентация критериев
принятия решения, используется в 94-ФЗ «О государственных закупках» (см.