Файл: Понятия и принципы местного самоуправления в Российской Федерации.pdf

Например, достичь оптимизации финансовых потоков муниципальных образований можно путем придания статуса местного транспортному налогу, который в данный момент является региональным. Решение этих и иных проблем финансовой независимости местного самоуправления позволит завершить его реформирование и стабилизировать государственно-муниципальные отношения в целом.

Таким образом, конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления остается спорной и противоречивой категорией. С одной стороны, местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения в пределах отведенных ему полномочий, принимает необходимые и обязательные для исполнения решения, которые не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении. С другой стороны, являясь властью подзаконной, местное самоуправление, безусловно, зависимо от государства.

3.2. Проблемы реализации принципа народовластия

В Российской Федерации согласно ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти признан народ, который осуществляет народовластие непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление занимает одно из важнейших мест в системе конституционных форм реализации власти в РФ и является одним из самостоятельных видов власти народа. При этом народовластие реализуется через органы местного самоуправления посредством использования гражданами права на осуществление местного самоуправления.

Основополагающие положения, обусловливающие становление права граждан на осуществление местного самоуправления (как одной из форм народовластия), впервые были определены в содержании ряда статей Конституции РФ, в которых закреплены следующие основы реализации народовластия посредством осуществления местного самоуправления: право народа осуществлять власть через органы местного самоуправления (ст.3); признание и гарантирование государством местного самоуправления, его самостоятельности в пределах своих полномочий и не вхождения его в систему органов государственной власти (ст.12); право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в референдуме (ст.32). Концептуальные положения Основного Закона России о роли местного самоуправления в осуществлении народовластия нашли свое отражение в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление является такой формой осуществления народом своей власти, которая обеспечивает в рамках закона самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

В ст. 3 данного закона закреплено право граждан России на осуществление местного самоуправления посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

При этом ограничение указанного права возможно только федеральным законом лишь для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Особая значимость права граждан на осуществление местного самоуправления обусловлена тем, что местное самоуправление, будучи одной из основ конституционного строя, являясь базисным принципом организации и осуществления власти в обществе и государстве, одной из форм реализации народовластия, определяет демократическую сущность всей системы управления и играет важнейшую роль в Российской Федерации. Именно данный политический институт свидетельствует о наличии и об успешном функционировании, как гражданского общества, так и правового государства^[23].

Этим обусловлено выделение в Конституции отдельной главы 8, посвященной основам местного самоуправления. Выделение самостоятельной главы о местном самоуправлении можно также обосновать необходимостью подчеркнуть независимость и обособленность данного политического института от всей системы органов государственной власти.

Таким образом, Основной Закон России имеет первостепенное значение в правовой основе местного самоуправления, закрепляя его модель и определяя ее конституционные ориентиры.

В научной литературе местное самоуправление принято рассматривать как: право граждан на самостоятельное заведывание местными делами; деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; форму народовластия; одну из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением; одну из основ конституционного строя; основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (по горизонтали) определяет систему управления (по вертикали).

Также в последнее время в связи с проведением административной реформы, реформы местного самоуправления появляется новая характеристика местного самоуправления как института организации и предоставления гражданам услуг^[24].

Указанная многозначность местного самоуправления, безусловно, оказывает влияние на понимание смысла категорий «право на местное самоуправление», «право на осуществление местного самоуправления»^[25].

Но в научной литературе не существует однозначных мнений по вопросу о понятии и содержании указанных прав. По убеждению Б.А. Горохова, права местного самоуправления включают в себя и права граждан, и права органов местного самоуправления (осуществляемые от имени и в интересах граждан)^[26].

Как утверждает В.И. Васильев, следует четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Понятие права местного самоуправления, предусмотренное содержанием ст. 133 Конституции РФ, не идентично понятию права граждан на осуществление местного самоуправления.

Права местного самоуправления гораздо шире и имеют весьма важную компетенционную (для муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую, которая хотя и влияет непосредственно на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, тем не менее, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм защиты^[27].

В последнее время в научных исследованиях, посвященных правам человека, начинают активно рассматриваться отдельные вопросы относительно права на местное самоуправление и права граждан на его осуществление. При этом наиболее часто анализируется вопрос, к каким правам их следует относить.

Наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой право на местное самоуправление следует отнести к числу политических прав, учитывая, что политические права призваны обеспечить реализацию принципа народовластия, а местное самоуправление выступает одной из форм реализации данного принципа.

Однако само местное самоуправление касается не только вопросов общественно-политической жизни, но и экономических, социальных, культурных. В связи с этим политические права служат одним из инструментов реализации данного права^[28].

Политические права провозглашаются не только в главе 2 Конституции РФ, но и в других ее главах.

Так, закрепление политических прав в главе 1 «Основы конституционного строя» предопределяет их первенствующее положение в системе иных политических прав, в том числе закрепляемых в иных главах Основного Закона. Поскольку в силу ч.2 ст. 16 Конституции никакие другие ее положения не могут противоречить основам конституционного строя России, определенным в главе 1, то в связи с этим можно сделать вывод, что, несмотря на отсутствие упоминания права на осуществление местного самоуправления в главе 2 Конституции РФ, имеются основания относить его к числу конституционных политических прав.

Таким образом, хотя Конституция РФ не закрепляет прямого установления права граждан на осуществление местного самоуправления и оно не названо в числе прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в главе 2, тем не менее, указанное право имеет конституционный характер по смыслу Конституции (ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. 130-133).

Подтверждением тому служат и позиции Конституционного Суда РФ по вопросам о том, что следует понимать под правом граждан на осуществление местного самоуправления и относится ли оно к числу конституционных.

Так, Конституционный Суд РФ при рассмотрении закрепленных в Конституции прав, назвал в их числе право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ч. 2 ст. 130)^[29].

В другом постановлении Конституционный Суд указал на невозможность лишения населения конституционного права на осуществление местного самоуправления, подразумевая под ним право на самостоятельное решение вопросов местного значения^[30].

В особом мнении судья Н.В. Витрук отметил, что в главе 2 Конституции не закреплено право граждан на осуществление местного самоуправления. Право населения в сфере местного самоуправления весьма осторожно формулируется в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч. 2 ст. 130, ст. 131), в которых говорится о праве на осуществление местного самоуправления. Это свидетельствует, что источником создания и реорганизации местного самоуправления является Конституция и закон, а не воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуправления^[31].

При обсуждении вопроса о права на осуществление местного самоуправления неоднократно говорилось о гражданах как о субъекте права на осуществление местного самоуправления.

В связи с этим следует отметить мнение Конституционного Суда, полагающего, что по смыслу конституционного регулирования прав граждан и населения на осуществление местного самоуправления (ст. 12, ст. 130-133 Конституции РФ) круг участвующих в нем лиц, в том числе посредством выборов в органы местного самоуправления, должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, выражающегося в защите прав и интересов жителей конкретной территории^[32].

Исходя из этого, местное самоуправление должно обеспечивать права только тех граждан, которые постоянно или преимущественно проживают на территории муниципального образования, что предопределяет отнесение их к членам муниципального сообщества и позволяет быть причастными к решению вопросов местного значения. При этом иных граждан, не являющихся членами муниципального сообщества, нельзя признавать субъектами права на осуществление местного самоуправления^[33].

Вышесказанное свидетельствует о том, что Конституционный Суд регулярно уделяет внимание вопросам, касающимся реализации права граждан на осуществление местного самоуправления, обращая внимание на его конституционный характер.

Концентрированное выражение его мнения содержится в постановлении по «Курскому» делу (о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области).

Судом были признаны не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающих возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления. При рассмотрении данного дела Конституционный суд отметил, что любое ограничение прав местного самоуправления расценивается Конституционным Судом в качестве ограничения нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществление местного самоуправления. С учетом проведенного исследования, согласимся с выводом Е.С. Шугриной о том, что «подтверждено право граждан не на самоуправление, а на его осуществление»^[34].

Вместе с тем, следует признать, что на сегодняшний день развитие муниципальной демократии осуществляется таким образом, что не в полном мере и недостаточно эффективно реализуется право граждан на осуществление местного самоуправления.