Файл: Понятия и принципы местного самоуправления в Российской Федерации.pdf

Таким образом, мы имеем дело скорее с провозглашенными государством и закрепленными в Конституции нормамидекларациями, носящими программный характер и указывающими на приоритеты развития местного самоуправления, нежели с принципами местного самоуправления, отражающими его природу и своеобразие.

«Гарантируя местное самоуправление, Конституция предвосхищает будущее развитие гражданского общества и гарантирует то, чего еще нет»^[14].

Стоит ли удивляться, что все эти годы с начала действия Конституции законодатель путем принятия федеральных законов осуществляет попытки преодолеть разрыв между нормами-декларациями Основного закона и публично-правовыми реалиями в сфере местного самоуправления.

К сожалению, такое законотворчество зачастую осуществляется вопреки нормам-декларациям Конституции. Так, последние изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности: об избрании главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией, о порядке формирования конкурсной комиссии и др. - существенно ограничивают такой конституционный принцип местного самоуправления, как самостоятельность населения в формировании органов местного самоуправления и право осуществлять контроль их деятельности.

Дальнейшие усилия законодателя, направленные на создание нормативной базы местного самоуправления, соответствующей социальным реалиям и уровню развития местного самоуправления, все больше будут отдалять нормы Конституции от актуальных проблем современной России, превращать Основной закон в набор благих пожеланий.

Необходимо вернуть Конституции ее главное назначение - быть основой, базой для текущего законодательства в сфере местного самоуправления, которое не может противоречить Конституции. В связи с этим важно привести положения Конституции, касающиеся местного самоуправления, в соответствие с современными реалиями. Председатель Конституционного суда РФ В.Д. Зорькин в статье «Буква и дух Конституции», признавая наличие недостатков в Конституции, в частности, отмечает: Конструкция ст. 12 Конституции дает повод к противопоставлению органов местного самоуправления органам государственной власти (в том числе представительным органам государственной власти), в то время как органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти в Российской Федерации^[15].

Будучи стойким и последовательным противником внесения изменений в Конституцию, В. Д. Зорькин тем не менее допускает, что «подобные недостатки вполне исправимы путем точечных изменений».

3. Проблемы реализации некоторых принципов местного самоуправления Российской Федерации

3.1. Проблемы реализации самостоятельности местного самоуправления

В 2003 году началось крупное реформирование системы местного самоуправления, вызванное наличием проблемных вопросов взаимодействия государственной и местной власти.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более детально разграничил компетенцию между органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключив дублирование и имеющиеся на данный момент пробелы в правовом регулировании предметов ведения и полномочий обоих уровней публичной власти.

Результаты реформирования действительно существенны, т. к. законодатель, в корне изменив подходы и закрепление общих принципов организации местного самоуправления в России, в то же время не нарушил конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, являющийся основой конституционного строя Российской Федерации (ст. 12 Конституции РФ).

Самостоятельность - это основополагающий принцип функционирования и деятельности местного самоуправления при взаимодействии с государственной властью. Однако не стоит забывать, что местное самоуправление, выступая одной из форм народовластия, является властью подзаконной и, следовательно, не может само себя реформировать.

Закрепляя самостоятельность местного самоуправления как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, законодатель не подразумевал «самостоятельность» как «суверенитет» местной власти (тем более что Конституция РФ не признает никакого другого суверенитета, кроме суверенитета Российской Федерации), а лишь закрепил относительную автономию местного самоуправления в единой системе публичной власти.

Самостоятельность местного самоуправления Конституция РФ закрепляет не только в ст. 12, но и в ряде других своих норм, предусматривая самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130); самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131); самостоятельное управление органами местного самоуправления муниципальной собственностью, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка (ст. 132), а также ряда других вопросов, которые органы местного самоуправления решают самостоятельно. Данные конституционные положения в полной мере нашли свое отражение в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но вместе с тем, ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не разъясняют, что именно означает «самостоятельность местного самоуправления».

Собственно, отсутствие четких дефинитивных норм, раскрывающих принципы местного самоуправления, усложняет развитие местного самоуправления в Российской Федерации.

Самостоятельность местного самоуправления, представляя собой фундаментальный (основной) критерий организации, деятельности и главное - взаимодействия государственной и местной власти, вызывает массу споров среди ученых-конституционалистов с точки зрения ее практического воплощения. Положения ст. 12 Конституции РФ, закрепляющие организационную обособленность местного самоуправления, являются объектом серьезной критики со стороны ряда ученых на протяжении многих лет^[16].

Например, профессор Н.С. Бондарь, говоря о самостоятельности местного самоуправления, ссылается на ее двойственную природу. С одной стороны, говорит автор, она проявляется в самостоятельном решении вопросов местного значения, с другой – это организационная обособленность органов местного самоуправления и наделение их собственной компетенцией при решении вопросов местного значения (в соответствии с уставами муниципальных образований)^[17].

По мнению профессора А.Н. Кокотова, самостоятельность местного самоуправления выражается в организационной «неподчиненности» муниципальных образований государству, а также в праве населения и органов местного самоуправления принимать решения по собственному усмотрению в пределах компетенции муниципальных образований.

Справедливо замечание Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, согласно которому «государство создает правовые рамки деятельности местного самоуправления, но само не вправе его осуществлять»^[18].

Конституционный Суд Российской Федерации не раз обращался к пределам самостоятельности местного самоуправления. Примечательным является постановление от 01.12.2015 № 30-П^[19], в котором говорится, что Конституция, закрепляя в ст. 12 самостоятельность местного самоуправления в качестве основного принципа его взаимоотношений с федеральной властью, исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, т. е. проявляется в наличии у муниципальных образований самостоятельных предметов ведения и полномочий. Комментарий к Конституции РФ разъясняет, что правовым выражением самостоятельности местного самоуправления выступает установление предметов ведения и полномочий (ст. 130–132 Конституции, ст. 14-18 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); определение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (ст. 5, 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); введение прямого запрета на ограничение прав местного самоуправления, закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ).

Таким образом, представляется, что существует необходимость в законодательном закреплении понятия «самостоятельность местного самоуправления». С учетом этого предлагаем дополнить ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующим понятием: «самостоятельность местного самоуправления означает реальную возможность населения и органов местного самоуправления самостоятельно формировать органы местного самоуправления, осуществлять нормотворческую деятельность по решению вопросов местного значения, а также возможность обладать достаточными материальными и финансовыми ресурсами, необходимыми для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения».

Переходя к практическому воплощению принципа самостоятельности органов местного самоуправления, в первую очередь следует отметить их самостоятельность в нормотворческой деятельности, т. е. возможность принимать решения местного уровня. К таким решениям, в частности, можно отнести утверждение и формирование местного бюджета. Так, на примере финансовой «независимости» рассмотрим реализацию принципа самостоятельности органов местного самоуправления. Несомненно, основной гарантией самостоятельности местного самоуправления является его финансовая независимость при решении вопросов местного значения.

Следовательно, отсутствие необходимых финансовых средств является основной причиной зависимости местной власти от государства. Только реальная финансовая обеспеченность муниципальных образований может гарантировать фактическую самостоятельность местного самоуправления. Финансовая самостоятельность местного самоуправления гарантируется Конституцией РФ (ст. 132) и заключается в самостоятельном управлении муниципальной собственностью, самостоятельном формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, самостоятельном установлении местных налогов и сборов, т. е. органы местного самоуправления обладают фактической властью лишь при наличии финансовых средств, которые принадлежат им на праве муниципальной собственности^[20].

Согласно действующему законодательству, доходы бюджетов муниципальных образований образуются из налоговых, неналоговых и безвозмездных поступлений. Финансовая самостоятельность местного бюджета (по идее) должна складываться исходя из собственных налоговых и неналоговых доходов. Однако на практике суммарный объем указанных источников формирования финансовых ресурсов зачастую не превышает и половины поступающих в местные бюджеты средств^[21].

Все это позволяет сделать вывод о том, что муниципальные образования весьма зависимы от регионов в части финансового обеспечения. Так, бюджет муниципального образования «город Екатеринбург» в 2018 г. выглядел следующим образом: доход 42 384 млн. рублей, расход 43 815 млн. рублей, дефицит 1 431 млн. рублей. При этом более 50 % дохода бюджета приходится на безвозмездные поступления из субъекта и Федерации, около 20 % – налог на доходы физических лиц, остальное – земельный налог; доходы, получаемые в виде арендной платы за земельные участки; доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; доходы от продажи материальных и нематериальных активов; ЕНВД; другие доходы^[22].

В целях повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований многими авторами выдвигается идея изменения бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации. Однако не стоит забывать, что именно экономическая самодостаточность местного самоуправления - основная проблема, возникающая при реформировании местного самоуправления. Несомненной остается необходимость увеличения местных налогов в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований.