Файл: Тема Развитие системы знаний о государственном управлении.docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.01.2024
Просмотров: 1136
Скачиваний: 5
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
бюрократии присущи крупные недостатки, оказывающие серьезное влияние на природу общественной жизни. Сила же бюрократии – в наличии у нее специального образования и компетентности. "Бюрократическое управление, – писал Вебер, – означает господство посредством знания – и в этом состоит его специфически рациональный характер".
В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить черты, общие для всех современных административных систем. Он указал десять таких черт:
С точки зрения Вебера, современная бюрократия, подобно чиновничеству прошлых эпох, образует особую статусную группу, занимающую привилегированное положение в обществе[3]. Этому нисколько не противоречит тот факт, что бюрократия подчинена в своей деятельности централизованному контролю и дисциплине. "Осознание чиновником своего высокого статуса, – писал Вебер, – не только совместимо с его готовностью подчиняться вышестоящим, но и исполняет функцию компенсации, позволяя ему сохранять самоуважение".
Статусные группы отличает особый образ жизни, в котором находит отражение социальный престиж их членов. В большинстве случаев статусные группы стремятся к монополизации тех или иных материальных либо культурных ценностей, а также к ограничению доступа в свои ряды. Как отмечал Вебер, установление разного рода ограничений на допуск в ряды чиновников особенно характерно для патримониальных бюрократий, но эта тенденция не исчезает и в современных административных структурах.
Совокупность взглядов и ценностей, отличающих современное чиновничество, Вебер называл "кодексом чести". Как указывает Д. Битем, помимо чувства служебного долга такой кодекс подразумевал веру чиновников в свою высшую компетентность. Кроме того, для них была характерна гордость своей беспристрастностью, внепартийностью, истинным пониманием национальных интересов.
В своем анализе бюрократии Вебер проводил четкую границу между управленческим персоналом и той ассоциацией или корпоративной группой, которая его использует. Корпоративная группа представляет собой добровольное или принудительное объединение людей (от государства до профсоюза, фирмы, политической партии, университета и т.д.), которое избирает руководящий орган для управления его делами. Руководящий орган, в свою очередь, использует управленческий персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Если аппарат управления отвечает такому критерию, он будет называться бюрократией. Поэтому важно проводить различие между бюрократией и руководящим органом, который ее использует. Представители обеих структур существенно отличаются но характеру своих должностей, функций и ответственности. Члены руководящего органа, как правило, избираются и могут работать не на постоянной основе; их функцией выступает выработка наиболее общей программы действий и правил организации, а также решение вопросов финансирования; они несут ответственность перед всей организацией (избирателями, акционерами, членами и т.д.). Напротив, бюрократы всегда назначаются вышестоящей инстанцией, перед которой они и отвечают за осуществление политики и использование финансовых средств. Хотя такое разграничение на практике может оказаться размытым, в принципе оно имеет важное значение.
По общему мнению западных ученых, статья Лютера Гулика «Заметки по теории организации», открывающая сборник «Доклады о науке управления», стала окончательным утверждением подхода к управлению организациями, основанного на «принципах», и является самым ясным и наиболее подробным выражением взглядов автора на философию управления[261].
Теория разделения и координации труда. Л. Гулик начинает статью «Заметки по теории организации» с изложения классической концепции разделения труда и видит в этом явлении основную причину происхождения организации. По мнению Л. Гулика, вопрос «разделения труда – это вопрос человеческой сущности, времени и пространства»[262]. На каждом широкомасштабном и сложно структурированном предприятии, требующем большого количества людей, наилучший результат будет достигнут при разделении труда между ними. Разделение труда необходимо, поскольку, во-первых, оно делает возможным более эффективное использование разнообразных умений и навыков работников, а во-вторых, уменьшает потери времени.
«Разделение труда и интеграция являются ступенями, по которым человечество поднимается по лестнице цивилизации». При этом Л. Гулик акцентирует внимание на том, что существуют три ограничения, за пределами которых разделение труда не может быть использовано достаточно эффективно:
1. Когда оно создает задачи, решение которых требует участия менее чем одного работника.
2. Когда оно связано с технологией и привычным образом действий в данное время в данном месте.
3. Когда физическое разделение переходит в органическое разделение. Например, «если отправить переднюю часть коровы пастись на луг, а заднюю часть оставить в амбаре и постоянно ее доить».
Л. Гулик выделил несколько ограничивающих факторов в развитии процесса координации. Основные из них:
1. Размер и время
2. Масштаб контроля
3. Возможности единоначального управления.
4. Техническая эффективность. Концепция эффективности тесно связана с принципом однородности профессиональной структуры. Он пишет, что никому бы и в голову не пришло объединить органы, отвечающие за образование, и органы, отвечающие за водоснабжение. Для повышения эффективности технической деятельности менеджера можно нанять, например, специалиста по персоналу, но при этом неспециалист не может давать технические указания специализированному подразделению.
Л. Гулик отмечал, «специализированный персонал, как правило, не обладает достаточными знаниями, поэтому не следует позволять ему брать на себя несвойственные ему полномочия, выходящие за пределы его компетенций». Главное правило, которым необходимо пользоваться руководителям при определении взаимоотношений со штатом специалистов: специалисты должны быть «у вас под рукой, а не над вами». В свою очередь, по мнению Л. Гулика, специалисты не должны забывать, о том, что компетенция не является их общим качеством, отделимым от конкретной области знаний. По его образному выражению, «королевская мантия в одном государстве не обеспечивает тех же полномочий в другом; ее ношение будет там не более чем маскарадом».
Теория 1970-1980 : «максимизирующего бюрократа» В. Нисканена ( 1933), путь к новому государственному управлению Г. Д. Фредериксона
Основной труд Вильяма Нисканена - «Бюрократия и представительное правление». Бюрократ
сталкивается с набором возможных действий, имеет собственные предпочтения среди возможных результатов этих действий и выбирает такое действие, которое он наиболее предпочитает. Таким образом, он является «тем, кто выбирает», «максимизатором», а не просто исполнителем определенной роли.
Бюрократия представлена через систему бюро, т. е. органов (учреждений) исполнительной власти, ответственных за поставки услуг общественного сектора конечному потребителю. Существенным признаком бюрократии является тот факт, что она не избирается, а назначается.
Теория бюрократии Вильяма Нисканена в своем становлении прошла два этапа. Первый связан с его статьей 1968 года и монографией «Бюрократия и представительное правление». Второй этап представлен статьей 1975 года под названием «Бюрократы и политики» и трактатом «Пересмотр», в котором он показывает, что сохранилось от первоначальной концепции и какие изменения произошли в его взгляде на бюрократию.
Основой теории является аналогия между предоставлением частных товаров и услуг и предоставлением гос. услуг. Предоставление гос. услуг является побочным результатом стимулов и ограничений избирателей, политиков и бюрократов.
ажную позицию в теории Нисканена занимает определение бюро. Оно рассматривается как организация, обладающая следующими признаками:
1. Владельцы и наемные работники не приобретают никакой доли в разности между доходами и расходами в качестве личной прибыли.
2. Доля текущих доходов организации проистекает из источников, отличных от продажи выпуска в расчете на единицу продукции.
Таким образом, бюро - это неприбыльная организация, финансируемая, по крайней мере, частично, путем периодических ассигнований или дотаций. Термин «бюрократ» Нисканен использует для описания высокопоставленного сотрудника бюро, и в данном случае этот термин не имеет часто присущего ему негативного значения.
Теория поведения бюро основана на взаимосвязи между бюрократами и политиками. Нисканен признает существование в ней значительной «агентской проблемы». Иначе говоря, стимулы бюрократов не приводят к поведению, полностью соответствующему интересам политиков. Вильям Нисканен выделяет семь составляющих, которые образуют фундамент, основу теории поведения бюро.
1. Первая составляющая теории заключается в том, что бюрократы схожи с должностными лицами в других организациях. Их поведение будет отличаться, но не вследствие отличных персональных характеристик
, а в результате специфических для бюро стимулов и ограничений. Самое важное состоит в том, чтобы признать серьезные различия между бюро и частными фирмами, особенно в свойствах.
2. Большинство бюро имеет монопольного покупателя своих услуг, обычно это какая-нибудь группа политических должностных лиц. Эффективный спрос на выпуск бюро идет скорее от данного политического спонсора, чем от конечных потребителей услуг.
3. Большинство бюро являются монопольными поставщиками своих услуг. Более конкретно, большинство бюро сталкиваются с убывающей функцией эффективного спроса даже при наличии альтернативных реальных или потенциальных поставщиков такой же или подобной услуги.
4. Отношения двусторонней монополии между бюро и его спонсором включает скорее обмен обещанной продукции на бюджет, чем продажу своей продукции по цене за каждую ее единицу.
5. Как и в любой двусторонней монополии, между предпочтениями спонсора и бюро нет единственного равновесия бюджет - выпуск. Основными преимуществами спонсора в этой сделке являются его право контролировать бюро и заменять его руководящую команду. Главным преимуществом бюро является его значительно более точная осведомленность о стоимости поставки услуг по сравнению со спонсором.
6. Спонсор не обладает достаточными стимулами контроля за бюро, поскольку он участвует лишь в небольшой части любых выгод, получаемых в результате более эффективной деятельности бюро. Контроль за эффективностью является общественным благом для законодателей и избирателей.
7. Ни члены спонсорской группы, ни высокопоставленные бюрократы не участвуют в денежной доле любых генерируемых бюро излишков. В результате излишки будут истрачены так, что косвенным образом послужат интересам спонсоров и бюро, но не буду получены ими в виде прямой компенсации.
Нисканен полагает, что вышеперечисленные характеристики должны быть ключевыми составляющими теории поведения бюро.
Модель В. Нисканена строилась на том, что окружающая бюро среда определяется его отношениями со следующими тремя группами:
1. Коллективными организациями, которые снабжают бюро периодическими ассигнованиями или дотациями.
2. Поставщиками труда и материальных факторов производства.
3. Потребителями тех услуг, которые продаются в расчете на единицу их выпуска.
Главный вопрос, поставленный Нисканеном, состоял в следующем: что максимизируют бюрократы, если они вообще максимизируют что-либо? Ответ экономиста на этот вопрос заключается в том, что бюрократ, как и любой человек, максимизирует собственную полезность. Нисканен строит свою теорию поведения бюро по аналогии с теорией фирмы. Если фирма максимизирует прибыль, то в понятие полезности бюрократа входят: жалованье, служебные привилегии, общественная репутация, власть. Предположение о максимизации бюджета не обязательно основывается на персональной мотивации бюрократов. Как отмечал автор теории, некоторые бюрократы либо из предрасположенности, либо по причине идеологического внушения пытаются служить тому, что, согласно их представлению, является общественным интересом. Он не в состоянии получить все информацию об индивидуальных предпочтениях, которая была бы необходимой для предугадывания общественного интереса.
В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить черты, общие для всех современных административных систем. Он указал десять таких черт:
-
1) административные системы лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей; -
2) административные системы организованы в четко установленную иерархию должностей; -
3) каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий; -
4) чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения; -
5) кандидаты отбираются на основании их специальной квалификации и при этом назначаются на должность, а не избираются; -
6) вознаграждением служит постоянное денежное жалованье, как правило, с правом на пенсию; -
7) должность рассматривается как единственный или, но крайней мере, основной род занятий занимающего ее лица; -
8) существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами; -
9) чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность; -
10) чиновник подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю
С точки зрения Вебера, современная бюрократия, подобно чиновничеству прошлых эпох, образует особую статусную группу, занимающую привилегированное положение в обществе[3]. Этому нисколько не противоречит тот факт, что бюрократия подчинена в своей деятельности централизованному контролю и дисциплине. "Осознание чиновником своего высокого статуса, – писал Вебер, – не только совместимо с его готовностью подчиняться вышестоящим, но и исполняет функцию компенсации, позволяя ему сохранять самоуважение".
Статусные группы отличает особый образ жизни, в котором находит отражение социальный престиж их членов. В большинстве случаев статусные группы стремятся к монополизации тех или иных материальных либо культурных ценностей, а также к ограничению доступа в свои ряды. Как отмечал Вебер, установление разного рода ограничений на допуск в ряды чиновников особенно характерно для патримониальных бюрократий, но эта тенденция не исчезает и в современных административных структурах.
Совокупность взглядов и ценностей, отличающих современное чиновничество, Вебер называл "кодексом чести". Как указывает Д. Битем, помимо чувства служебного долга такой кодекс подразумевал веру чиновников в свою высшую компетентность. Кроме того, для них была характерна гордость своей беспристрастностью, внепартийностью, истинным пониманием национальных интересов.
В своем анализе бюрократии Вебер проводил четкую границу между управленческим персоналом и той ассоциацией или корпоративной группой, которая его использует. Корпоративная группа представляет собой добровольное или принудительное объединение людей (от государства до профсоюза, фирмы, политической партии, университета и т.д.), которое избирает руководящий орган для управления его делами. Руководящий орган, в свою очередь, использует управленческий персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Если аппарат управления отвечает такому критерию, он будет называться бюрократией. Поэтому важно проводить различие между бюрократией и руководящим органом, который ее использует. Представители обеих структур существенно отличаются но характеру своих должностей, функций и ответственности. Члены руководящего органа, как правило, избираются и могут работать не на постоянной основе; их функцией выступает выработка наиболее общей программы действий и правил организации, а также решение вопросов финансирования; они несут ответственность перед всей организацией (избирателями, акционерами, членами и т.д.). Напротив, бюрократы всегда назначаются вышестоящей инстанцией, перед которой они и отвечают за осуществление политики и использование финансовых средств. Хотя такое разграничение на практике может оказаться размытым, в принципе оно имеет важное значение.
По общему мнению западных ученых, статья Лютера Гулика «Заметки по теории организации», открывающая сборник «Доклады о науке управления», стала окончательным утверждением подхода к управлению организациями, основанного на «принципах», и является самым ясным и наиболее подробным выражением взглядов автора на философию управления[261].
Теория разделения и координации труда. Л. Гулик начинает статью «Заметки по теории организации» с изложения классической концепции разделения труда и видит в этом явлении основную причину происхождения организации. По мнению Л. Гулика, вопрос «разделения труда – это вопрос человеческой сущности, времени и пространства»[262]. На каждом широкомасштабном и сложно структурированном предприятии, требующем большого количества людей, наилучший результат будет достигнут при разделении труда между ними. Разделение труда необходимо, поскольку, во-первых, оно делает возможным более эффективное использование разнообразных умений и навыков работников, а во-вторых, уменьшает потери времени.
«Разделение труда и интеграция являются ступенями, по которым человечество поднимается по лестнице цивилизации». При этом Л. Гулик акцентирует внимание на том, что существуют три ограничения, за пределами которых разделение труда не может быть использовано достаточно эффективно:
1. Когда оно создает задачи, решение которых требует участия менее чем одного работника.
2. Когда оно связано с технологией и привычным образом действий в данное время в данном месте.
3. Когда физическое разделение переходит в органическое разделение. Например, «если отправить переднюю часть коровы пастись на луг, а заднюю часть оставить в амбаре и постоянно ее доить».
Л. Гулик выделил несколько ограничивающих факторов в развитии процесса координации. Основные из них:
1. Размер и время
2. Масштаб контроля
3. Возможности единоначального управления.
4. Техническая эффективность. Концепция эффективности тесно связана с принципом однородности профессиональной структуры. Он пишет, что никому бы и в голову не пришло объединить органы, отвечающие за образование, и органы, отвечающие за водоснабжение. Для повышения эффективности технической деятельности менеджера можно нанять, например, специалиста по персоналу, но при этом неспециалист не может давать технические указания специализированному подразделению.
Л. Гулик отмечал, «специализированный персонал, как правило, не обладает достаточными знаниями, поэтому не следует позволять ему брать на себя несвойственные ему полномочия, выходящие за пределы его компетенций». Главное правило, которым необходимо пользоваться руководителям при определении взаимоотношений со штатом специалистов: специалисты должны быть «у вас под рукой, а не над вами». В свою очередь, по мнению Л. Гулика, специалисты не должны забывать, о том, что компетенция не является их общим качеством, отделимым от конкретной области знаний. По его образному выражению, «королевская мантия в одном государстве не обеспечивает тех же полномочий в другом; ее ношение будет там не более чем маскарадом».
Теория 1970-1980 : «максимизирующего бюрократа» В. Нисканена ( 1933), путь к новому государственному управлению Г. Д. Фредериксона
Основной труд Вильяма Нисканена - «Бюрократия и представительное правление». Бюрократ
сталкивается с набором возможных действий, имеет собственные предпочтения среди возможных результатов этих действий и выбирает такое действие, которое он наиболее предпочитает. Таким образом, он является «тем, кто выбирает», «максимизатором», а не просто исполнителем определенной роли.
Бюрократия представлена через систему бюро, т. е. органов (учреждений) исполнительной власти, ответственных за поставки услуг общественного сектора конечному потребителю. Существенным признаком бюрократии является тот факт, что она не избирается, а назначается.
Теория бюрократии Вильяма Нисканена в своем становлении прошла два этапа. Первый связан с его статьей 1968 года и монографией «Бюрократия и представительное правление». Второй этап представлен статьей 1975 года под названием «Бюрократы и политики» и трактатом «Пересмотр», в котором он показывает, что сохранилось от первоначальной концепции и какие изменения произошли в его взгляде на бюрократию.
Основой теории является аналогия между предоставлением частных товаров и услуг и предоставлением гос. услуг. Предоставление гос. услуг является побочным результатом стимулов и ограничений избирателей, политиков и бюрократов.
ажную позицию в теории Нисканена занимает определение бюро. Оно рассматривается как организация, обладающая следующими признаками:
1. Владельцы и наемные работники не приобретают никакой доли в разности между доходами и расходами в качестве личной прибыли.
2. Доля текущих доходов организации проистекает из источников, отличных от продажи выпуска в расчете на единицу продукции.
Таким образом, бюро - это неприбыльная организация, финансируемая, по крайней мере, частично, путем периодических ассигнований или дотаций. Термин «бюрократ» Нисканен использует для описания высокопоставленного сотрудника бюро, и в данном случае этот термин не имеет часто присущего ему негативного значения.
Теория поведения бюро основана на взаимосвязи между бюрократами и политиками. Нисканен признает существование в ней значительной «агентской проблемы». Иначе говоря, стимулы бюрократов не приводят к поведению, полностью соответствующему интересам политиков. Вильям Нисканен выделяет семь составляющих, которые образуют фундамент, основу теории поведения бюро.
1. Первая составляющая теории заключается в том, что бюрократы схожи с должностными лицами в других организациях. Их поведение будет отличаться, но не вследствие отличных персональных характеристик
, а в результате специфических для бюро стимулов и ограничений. Самое важное состоит в том, чтобы признать серьезные различия между бюро и частными фирмами, особенно в свойствах.
2. Большинство бюро имеет монопольного покупателя своих услуг, обычно это какая-нибудь группа политических должностных лиц. Эффективный спрос на выпуск бюро идет скорее от данного политического спонсора, чем от конечных потребителей услуг.
3. Большинство бюро являются монопольными поставщиками своих услуг. Более конкретно, большинство бюро сталкиваются с убывающей функцией эффективного спроса даже при наличии альтернативных реальных или потенциальных поставщиков такой же или подобной услуги.
4. Отношения двусторонней монополии между бюро и его спонсором включает скорее обмен обещанной продукции на бюджет, чем продажу своей продукции по цене за каждую ее единицу.
5. Как и в любой двусторонней монополии, между предпочтениями спонсора и бюро нет единственного равновесия бюджет - выпуск. Основными преимуществами спонсора в этой сделке являются его право контролировать бюро и заменять его руководящую команду. Главным преимуществом бюро является его значительно более точная осведомленность о стоимости поставки услуг по сравнению со спонсором.
6. Спонсор не обладает достаточными стимулами контроля за бюро, поскольку он участвует лишь в небольшой части любых выгод, получаемых в результате более эффективной деятельности бюро. Контроль за эффективностью является общественным благом для законодателей и избирателей.
7. Ни члены спонсорской группы, ни высокопоставленные бюрократы не участвуют в денежной доле любых генерируемых бюро излишков. В результате излишки будут истрачены так, что косвенным образом послужат интересам спонсоров и бюро, но не буду получены ими в виде прямой компенсации.
Нисканен полагает, что вышеперечисленные характеристики должны быть ключевыми составляющими теории поведения бюро.
Модель В. Нисканена строилась на том, что окружающая бюро среда определяется его отношениями со следующими тремя группами:
1. Коллективными организациями, которые снабжают бюро периодическими ассигнованиями или дотациями.
2. Поставщиками труда и материальных факторов производства.
3. Потребителями тех услуг, которые продаются в расчете на единицу их выпуска.
Главный вопрос, поставленный Нисканеном, состоял в следующем: что максимизируют бюрократы, если они вообще максимизируют что-либо? Ответ экономиста на этот вопрос заключается в том, что бюрократ, как и любой человек, максимизирует собственную полезность. Нисканен строит свою теорию поведения бюро по аналогии с теорией фирмы. Если фирма максимизирует прибыль, то в понятие полезности бюрократа входят: жалованье, служебные привилегии, общественная репутация, власть. Предположение о максимизации бюджета не обязательно основывается на персональной мотивации бюрократов. Как отмечал автор теории, некоторые бюрократы либо из предрасположенности, либо по причине идеологического внушения пытаются служить тому, что, согласно их представлению, является общественным интересом. Он не в состоянии получить все информацию об индивидуальных предпочтениях, которая была бы необходимой для предугадывания общественного интереса.