Добавлен: 29.03.2023
Просмотров: 172
Скачиваний: 2
СОДЕРЖАНИЕ
1.Характеристика форм государственного устройства
1.1. Понятие государственного территориального устройства
1.2. Унитарная форма государственного устройства
1.3. Федеративная форма государственного устройства
2. Проблемы развития федерализма и унитаризма на современном этапе
2.1. Правовые коллизии развития федеративных отношений
Тем не менее, в контексте развивающихся стран финансовые вопросы приобретают особенно драматический характер. При скудности федерального бюджета борьба за источники финансирования между субъектами Федерации практически означает борьбу за выживание соответствующих регионов. Политическое искусство правительств субфедерального уровня часто проверяется не тем, удалось ли данному правительству повысить уровень доходов в регионе, а тем, удалось ли предотвратить голод. Таким образом, чем беднее субъект Федерации, тем уже сектор федеративных отношений, тем естественнее выглядит тотальный диктат центральной власти. Характер взаимоотношений между центром и субъектами сводится лишь к предоставлению дотаций. Иначе говоря, ниже данного порога все многообразие федеральных отношений неизбежно переводится в вертикальную плоскость финансового унитаризма, который работает лишь в одностороннем режиме "сверху вниз", т.е. без всякой обратной связи. Легко заметить, что в условиях федерального государства практика финансового унитаризма является антиконституционной, поэтому в демократических федерациях, в частности в Индии, не стихает борьба против гиперцентрализации финансовых ресурсов. Однако политических средств здесь явно недостаточно. Необходимо создание альтернативных экономических механизмов.
В обозримом будущем по основным социально-экономическим показателям Россия обречена занимать промежуточное положение между двумя группами федераций: федерациями западного типа (США, ФРГ) и федерациями азиатского типа (Индия, Малайзия). Но коль скоро эта промежуточность не может быть фиксированной, раз и навсегда заданной, то в каких-то социально-экономических, политических и правовых аспектах Российская Федерация будет ближе к Западу, а в каких-то к - Востоку.
Опираясь на работы X. Хеллера и Л. Виттгейнштейна, можно сделать вывод, что существует функциональная взаимосвязь между такими характеристиками федеративного устройства, как децентрализация и симметрия, с одной стороны, и централизация и асимметрия, с другой. Первый тип - "идеальный тип" (М. Вебер) - федерация Запада, второй тип - федерации Азии и Африки. Иначе говоря, в рамках теории "семейного сходства" (Л. Виттгейнштейн) нет оснований полагать, что первый вид произошел от второго или что второй является деформацией первого. С теоретической точки зрения, оба вида являются абсолютно равноправными "идеальными типами".
В юридической и политологической литературе имеются разные мнения также по вопросу симметричной и асимметричной моделей федерализма. Одни считают, что основным признакам и принципам федерализма соответствует симметричная федерация, предполагающая однопорядковый конституционный статус субъектов федерации. По мнению же других, их статус может быть асимметричным. В целом по проблеме асимметричной федерации сталкиваются два подхода: одни считают, что в федеративном государстве асимметрия возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а другие асимметрию рассматривают как возможность объединения в федеративном государстве, наряду с субъектами федеральных земель, ассоциированных членов, примкнувших территорий и т.п. Более того, допускается представление отдельным субъектам отличного от других конституционного статуса, вплоть до признания за ними самостоятельного субъекта международного права.
Наиболее последовательно концепция асимметричной федерации отстаивается в работах В.Е. Чиркина. "Симметричная федерация, - пишет он, - в известной мере - идеал. Однако жесткое конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов тех или иных этнических сущностей и территориальных коллективов, которые сильно разнятся по своей численности, уровню развития и другим характеристикам. Симметрия не может учесть экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов". Такое утверждение не согласуется с международным опытом федерализма, который свидетельствует, что гармоничное сочетание различных интересов этнических общностей и регионов обеспечивается лишь при симметричном конституционном статусе субъектов Федерации, составляющих основу их равноправия в едином государстве. Другой вопрос - круг предметов ведения и полномочий субъектов, который, безусловно, определяется их историческими и другими особенностями. В признанных образцовыми странах федерализма (США, Швейцария, Германия и др.) высшие уровни управления значительную часть своих полномочий делегируют низшим уровням: федеральные органы - штатам, кантонам, землям, последние - округам, муниципалитетам и т.п. Но от этого федерация не становится асимметричной.
Симметрия федерации выражает суть такой формы государственного устройства, в котором входящие в его состав субъекты имеют равноправный конституционный статус. Асимметрия - возможность разных полномочий этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий. Иначе говоря, федерация как форма государственного устройства предполагает безусловное наличие конституционно равностатусных составных частей при возможном предоставлении каждой из них дополнительного объема и характера полномочий для практической реализации своих функций. В федерации каждый уровень управления осуществляется "своим правительством". Необходимо видеть различие между статусом и объемом и характером полномочий субъектов федерации. Статус субъекта федерации состоит в его равноправном политико-правовом положении в федеративном государстве, а объем полномочий - в правовом механизме их деятельности по реализации своих функций, обусловленных их специфическими условиями.
Оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами является важнейшим условием эффективного функционирования федеративного государства. Для этого следует уточнить содержание понятий "предмет ведения" и "полномочия". Практика показывает, что отождествление этих понятий приводит к отрицательным последствиям в законотворческой и практической деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации.
Само понятие "предмет" означает определенное материальное или иное явление, власть, объект. В данном случае предмет ведения - это государственная функция по основным сферам жизни общества, он является прерогативой государства и его составных частей. Вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами - это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации - это вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации.
Полномочие - это предоставленное законом или иными правовыми актами право субъекту (органу или должностному лицу) совершать действия, принимать решения по конкретным вопросам управления. Полномочия производны от предметов ведения.
Предметы ведения федерации и ее субъектов закрепляются в федеральной конституции. Для их реализации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, в которых определяются полномочия (компетенции) государственных органов федерации и ее субъектов.
Государству присуще свойство суверенитета, а его органам - предметы ведения и полномочия. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами отражает уровень суверенитета федерального государства и суверенности входящих в его состав образований. Разграничение же полномочий устанавливает объем юридически представленных федеральным органам и органам субъектов федерации прав на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов. В этом смысле понятия "полномочия" и "компетенции" тождественны. Вместе с тем "компетенция" несколько шире, применение этого термина возможно не только для характеристик полномочий определенных органов власти и управления, но также для констатации принадлежности "предмета ведения" федерации или ее субъекту.
2.2. Автономии как регионы в унитарном государстве.
Большинство унитарных государств включают только те или иные административно-территориальные единицы, и не имеют каких-либо автономных образований, немало и таких унитарных государств, которые обладают автономиями. Это, несомненно, усложняет их политико-территориальную организацию, вносит в неё известную асимметрию. Но само по себе наличие на территории данной страны одной, двух и даже нескольких автономий не выводит её за рамки унитарности и не превращает ее в федерацию. «Автономность и суверенность – это качественно различные уровни самостоятельности политико-территориальных единиц, субъектов. Общая тенденция демократизации устройства государств в современном мире определяет общую тенденцию роста децентрализации политико-территориального устройства различных стран, расширения автономии и местного самоуправления.»
Наиболее ярким проявлением этого может служить превращение Италии и Испании в «государства автономий», вся территория которых состоит сегодня из автономных единиц. Их нередко называют регионалистскими государствами, занимающими в определенном смысле промежуточное место между унитарным и федеративным государствами, не выходя в общем и целом за рамки унитаризма.
Автономия – особый статус территории в государстве (или сама территориальная единица с соответствующим статусом) предусматривающий более или менее широкие возможности самостоятельно решать свои внутренние проблемы вне пределов прав и полномочий государства в целом, в состав которого входит данная самоуправляющая единица.
В предельно широком понимании автономия означает самостоятельность, "самоуправление части в рамках целого". В.Е. Чиркин определяет территориальное автономное образование как "часть территории государства, которая в соответствии с конституцией и законами государства наделена правом автономного самоуправления". Самоуправление в данном случае понимается в специфическом значении: оно не ограничивается лишь местными вопросами, но включает в себя также некоторые полномочия, обычно относимые к компетенции государства (например, регулирование вопросов языка, культуры, образования, окружающей среды, общественного порядка), и предполагает наличие у автономной единицы собственной правотворческой компетенции.
В зарубежной науке территориальная автономия обычно рассматривается как "степень независимости (independence), которой пользуется какая-либо единица в составе суверенного государства"; способ территориальной организации, при котором "территориальная единица государства наделена правами самоуправления в определенных сферах путем издания законов и постановлений, не образуя при этом самостоятельного государства".
Наличие в государстве территориальной автономии чаще всего связано со сложным этническим или языковым составом его населения. Автономия служит способом "учета национальных, культурных, исторических и иных особенностей в государственном строительстве и в этнических отношениях в обществе".
Т.Я. Хабриева признает, что именно этнический фактор "в подавляющем большинстве автономных образований является ведущим"*(17) (хотя и не единственно возможным). Региональным органам власти автономного территориального образования предоставляются более широкие (в сравнении с обычными административно-территориальными единицами) полномочия по решению вопросов внутреннего устройства, связанных с этнокультурным компонентом (прежде всего речь идет о вопросах языка, образования и культуры), а в случае законодательной автономии - право принимать региональные законы по таким вопросам. Особый конституционно-правовой статус региона, наделенного правами автономии, рассматривается как способ территориальной аккомодации (или адаптации) национальных меньшинств, позволяющий им "оказывать более существенное влияние на принятие решений в политической, культурной и экономической областях, касающихся этих меньшинств".
Территориальная автономия рассматривается как способ разрешения межнациональных конфликтов, направленный на достижение сразу двух целей, имеющих значение для международного права, - "сохранение единства государства и одновременно - уважение (respecting) разнообразия его населения". Похожую позицию высказал О.Е. Кутафин, назвав автономию единственно приемлемым для России "выходом из положения, позволяющим сохранить единство страны... [и] предоставляющим регионам... возможность подлинного самоуправления, обеспечивающего наиболее полный учет региональных интересов, включая национально-региональные".
Для новейших международных документов характерен акцент на принципах демократии, призванных обеспечивать равный доступ всех граждан государства, включая представителей национальных меньшинств, к управлению публичными делами. Так, в Резолюции ПАСЕ 1985(2014) "Положение и права национальных меньшинств в Европе" автономия понимается как "часть процесса демократизации" (п. 7). В документе содержится рекомендация государствам принять избирательное законодательство, которое позволяло бы обеспечивать политическое представительство меньшинств в выборных органах государств.
Такое понимание территориальной автономии еще более отчетливо выражено в документах, изданных несколько ранее Верховным комиссаром ОБСЕ по делам меньшинств, - Лундских рекомендациях об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни 1999 г. и Люблянских рекомендациях по интеграции разнообразных сообществ 2012 г.
Самоуправление, как отмечается в п. 14 Лундских рекомендаций, необходимо "для действенного участия меньшинств в общественно-политической жизни". Территориальное самоуправление "может способствовать сохранению единства государств и одновременно поднять уровень участия и вовлеченности меньшинств, повысив их роль на том уровне управления, который соответствует их доле в общей численности населения. Этой задаче может отвечать федеративное устройство, равно как и особые автономные образования в рамках унитарных государств или федераций" (п. 19 Пояснительных примечаний к Рекомендациям).
В пункте 20 Лундских рекомендаций приводится примерное разграничение компетенции между государством и органами местной администрации, "сформированными с учетом исторической и территориальной специфики конкретных национальных меньшинств". Полномочия органов территориального самоуправления могут распространяться на образование, культуру, использование языков меньшинств, охрану окружающей среды, местное планирование, освоение природных ресурсов, экономическое развитие, правоохранительную деятельность на местах, а также обеспечение жильем, здравоохранение и другие виды социального обслуживания. К совместной компетенции рекомендуется относить налогообложение, правосудие, развитие туризма и транспорта.