Файл: Формы государственного устройства.pdf

В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных правительством администраторов, а местное управление осуществляют выборные органы местных административных единиц (например, советы графств в Англии). Здесь контроль правительства за деятельностью местных органов носит более опосредованный характер и может проявляться, например, через бюджетное и финансово-кредитное регулирование. Кроме того, в децентрализованном унитарном государстве существует достаточно чет­кое разграничение полномочий между центральной властью и властью местных территориальных сообществ, что сближает эти го­сударства с федерациями.

Территориальная (областная) автономия. В децентрализованных унитарных государствах может существовать территориальная (областная) автономия, под которой понимается конституционно закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства. В зависимости от объема прав, предоставленных местным органам, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса, закрепленного в специальном зако­нодательном акте, а также право издания законов по вопросам местного значения. Органы административной автономии не обладают правом издания местных законов, однако их права в уп­равленческой сфере несколько шире, чем в обычных администра­тивных единицах. Кроме того, органы административной автономии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.

1.3. Федеративная форма государственного устройства

Более сложной и в то же время менее распространенной формой государственного устройства в современном мире является федерация. Она является менее распространенной лишь по отношению к унитарному государству, в относительном плане, но не по отношению к другим формам государственного устройства в абсолютном плане.

Обращая внимание на это обстоятельство, отечественные исследователи отмечали, что "девятая часть государств мира - 21 государство - являются федерациями, в них проживает около трети населения Земли". Среди федеративных государств есть высокоразвитые гиганты (США) и малые индустриальные страны (Бельгия, ставшая федерацией в соответствии с конституционными поправками 1993 г.), крупные (Бразилия) и небольшие государства (новая Союзная Республика Югославия), находящиеся на среднем уровне развития, разного рода бывшие колонии (Индия с почти миллиардным населением и малая Исламская Федеративная Республика Коморских Островов), страны со значительным удельным весом патриархальных порядков (Танзания в Африке, Папуа - Новая Гвинея в Океании). Они неодинаковы по характеру социальной напряженности, связанной, в частности, с несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик, совокупность которых образует определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства.

---

Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные стороны. И это объективно.

При создании федеративных государств всегда решается вопрос о передаче федеральному центру определенных экономических, политических, управленческих полномочий, и в первую очередь тех, которые федеральная власть сможет решать более успешно, чем это делали бы субъекты федерации каждый в отдельности. Одновременно решается и вопрос о том, какие полномочия сохранить за субъектами федерации, а какие им рациональнее решать совместно с центром.

Федерации обладают рядом присущих им общих признаков:

- субъекты, входящие в федерацию, обладают элементами государственности, в частности имеют собственную конституцию, законодательные, исполнительные и судебные органы власти, государственные символы и т.д.;

- федеральный центр имеет высшие (общефедеральные) властные органы (парламент, правительство, высшие судебные органы), решения которых по предметам их ведения имеют общеобязательное значение для субъектов федерации;

- территориальное деление федерации проводится с учетом интересов субъектов федерации, т.е. территория федерации - это территория ее субъектов;

- может быть двойное гражданство (общефедеральное и гражданство субъектов федерации);

- федеральный парламент имеет две палаты, одна из которых должна представлять интересы субъектов федерации;

- имеется два вида законов - законы общефедеральные и законы субъектов федерации;

- существует двойная система налоговых потоков (федеральному центру и субъектам федерации).

Практика федеративного строительства (создания и функционирования федераций) выработала следующие основные способы распределения полномочий (интересов) центра и субъектов федерации:

- определяется исключительная компетенция федеральной власти;

- устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации;

- определяются вопросы, относящиеся к совместному ведению (совместная компетенция) центра и субъектов федерации.

Федеративное государство - это союзное государство, составные части которого обладают определенной политической самостоятельностью. Образуются федерации несколькими путями. Это может происходить путем объединения независимых государств в результате договора о создании объединения. Или же в результате присоединения каких-либо новых территорий к государству с наделением или сохранением за ними признаков самостоятельной государственности. Еще союзное государство может возникнуть из унитарного государства в том случае, если автономные или административно-территориальные единицы в результате повышения их статуса стали обладателями определенной политической самостоятельности.

---

Федерации строятся либо по национальному (СССР), либо по территориальному (США), либо национально-территориальному признакам. К примеру, в составе РФ присутствуют субъекты, образованные по национальному признаку (республики, автономные округа, автономная область), и субъекты, образованные по административно-территориальному признаку (края, области, города федерального подчинения).

По вопросам взаимоотношений между федерацией и ее субъектами остро встает проблема соотношения суверенитета федерации с суверенностью субъектов федерации.

Две параллельно действующие системы высших органов государственной власти могут эффективно функционировать только в условиях четкого распределения между ними предметов ведения и полномочий. Это, так называемая, концепция ограниченного, "разделенного" суверенитета. Так, Конституции Бразилии, Канады и некоторых других стран устанавливают предметы исключительного ведения федерации и предметы исключительного ведения ее субъектов. В Российской же Федерации Конституция закрепляет исключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и ее субъектов и полномочия субъектов федерации.

Проблемным для федеративных государств является также вопрос о праве сецессии, т.е. праве свободного выхода из федерации. Такое право было закреплено в Конституциях СССР (1924, 1936, 1977 годов), что и послужило формальным основанием выхода в 1991 году из состава СССР трех прибалтийских республик. В современной Конституции России право сецессии не закреплено. Опыт показывает, что такое право может нарушить целостность суверенного федеративного государства, нередко ведет к внутригосударственному конфликту (иногда вооруженному).

Выше отмечалось, что в зависимости от признаков, положенных в основу образования, различают национально-государственные и административно-территориальные федерации. В зависимости от того, имеются различия в правовом статусе субъектов или таковых различий нет, выделяют федерации, соответственно, асимметричные (РФ) и симметричные (СССР). Взяв за основу взаимоотношения между федеральным центром и органами власти субъектов федерации, можно выделить относительно централизованные и относительно децентрализованные союзные государства. К относительно централизованным можно отнести такие государства, в которых очень большие полномочия принадлежат федеральной власти (в этом их сходство с унитарными государствами). Относительно децентрализованными называют федеративные государства, в которых субъекты обладают широкими полномочиями.

---

2. Проблемы развития федерализма и унитаризма на современном этапе

2.1. Правовые коллизии развития федеративных отношений

В настоящее время федерализм "рассматривается западными исследователями не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями Федерации". Эта идея в иной редакции содержится в работах В.Е. Чиркина. "В последние десятилетия, - пишет он, - роль федерализма трактуется в западной науке более широко: она рассматривается, прежде всего, не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления". Как видно, федерализм характеризуется в зависимости от политической конъюнктуры и деятельности властвующих сил. Иначе говоря, федерализм сводится к отдельным элементам управления. При этом отсутствует определенная совокупность структур и норм, без которых федеративное государство (как и иное) немыслимо. Если же рассматривать возникновение федеративного государства с точки зрения изначальной цели создающих его государственных образований, то неизбежен вывод, что это делается в основном для "заглушения" имеющихся между ними конфликтов.

Здесь необходимо подчеркнуть, во-первых, что федерализм как комплексное понятие государственного устройства и управления не может быть сведен к "процессу заглушения конфликтов" или исполнения каких-либо текущих задач. Во-вторых, федерализм как "совокупность структур и норм" не может в своем практическом функционировании не решать именно задачи установления эффективного взаимодействия центра и мест, обеспечения "целесообразных в данных условиях методов управления". В-третьих, национально-государственный или территориальный принципы образования федеративного государства изначально предполагают его рациональное и эффективное функционирование в интересах Федерации и ее субъектов.

---

В.Е. Чиркин пишет, что "в науке существуют различные классификации федеративных государств: федерации, основанные на союзе и автономии составных частей: договорные и конституционные федерации; централизованные и относительно централизованные и т.д." Насколько известно, "автономии составных частей" также, как правило, становятся членами федерации на основании союза, а потому не представляют самостоятельной модели федерализации. Кроме того, не может быть федеративного государства без единой конституции, принятию которой, конечно, предшествует заключение договоров, соглашений и тому подобного о его создании. Но данное положение не всегда совпадает с практикой конкретного федеративного государства. В.Е. Чиркин отмечает, что различия между моделями федерации весьма условны. Но ведь любая классификация является условной. И поэтому нельзя согласиться с мнением, что условные различия не служат основанием для классификации различных моделей федерации.

Помимо названных разновидностей выделяют и другие многочисленные модели федерализма: бюджетный, экономический и т.д. Интересную точку зрения на проблему федерализма находим у С.В. Королева. По его мнению, во всякой проблеме федерализма следует искать, прежде всего, финансовую подоплеку. В теоретическом и методологическом плане это означает, что конституционно-правовой подход к проблемам федерализма необходимо дополнить финансово-правовым.

Отгороженность конституционных проблем федерализма от финансовых легко может приводить к значительным деформациям правовых систем федеративных государств. В частности, это может привести к тому, что можно назвать "унитаризмом центра", с одной стороны, и "парадом фиктивных суверенитетов", с другой. Но не все сводится к утверждению "нет федеративных проблем, есть только проблемы федеративных финансовых отношений". Несмотря на то, что любой проблеме федерализма в конечном счете можно придать финансовую форму, содержание таких проблем часто невозможно осмыслить в узком ракурсе товарно-денежных отношений. Истинным содержанием таких проблем могут быть, например, диспропорциональность в распределении интеллектуального капитала, т.е. переизбыток научных, управленческих, технических и тому подобных кадров в центре и соответственно их острый дефицит в других местах. Часто содержанием таких проблем является дефицит моральных факторов (честность, основательность, неподкупность, обязательность), такой дефицит, как видно, нельзя возместить никакими материальными факторами, поэтому финансы здесь вообще не могут играть критической роли. Они могут просто политически оформлять "циркуляцию элит" (В. Парето) и к федерализму прямого отношения не имеют.

---