Файл: ignatov_gosmun_uprav.pdf

верситетах США создавались школы государственного управления, где осуществлялись подготовка государственных служащих, повышение их квалификации и проведение научных исследований в сфере государственного управления25.

В. Вильсон обосновал необходимость высокого профессионализма в системе государственного управления, предусматривающую требование подбора государственных служащих по их профессиональной компетентности. Он также разработал модель «административной эффективности», предложив использовать в государственном управлении методы организации и управления, применяемые в бизнесе26.

ÂХХ в. наука государственного управления (public administration) развивается в США исключительно быстро. Здесь вкладываются огромные материальные средства в создание школ государственного управления во всех ведущих университетах, которые решают три основные задачи: подготовка государственных служащих, повышение их квалификации и проведение научных исследований в области государственного управления.

Главным представителем классической школы public administration многие называют Леонарда Уайта, издавшего в 1926 г. «Введение в науку государственного управления». Дальнейшее развитие этой науки в США, как полагают ряд авторов, происходит под сильным влиянием социально-психологического подхода, к основоположникам которого можно смело отнести Герберта Саймона.

Âсвоей основной работе «Поведение служащих: очерк техники принятия решения в административных организациях» (1950)

Ã.Саймон критикует так называемые принципы искусства управления, которые, по его мнению, весьма противоречивы и не могут служить серьезными критериями для практической деятельности. Он стремится представить в качестве фундамента на- учного управления достижения современной социальной психологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Он показал, каким образом принимаются решения или вырабатываются планы в организациях, составляющих правительственный аппарат. Широкое использование психологических

25См.: Драго Р. Административная наука / Пер. с франц. С. 27.

26См.: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998. С. 7.

и социологических методов позволило Саймону и его последователям добиться значительных практических результатов27.

Работы американских авторов свидетельствуют о несомненном прогрессе науки управления в США. Однако в их исследованиях есть тенденция объединения проблем управления в публичной и частной сферах, что иногда приводит к потере специфики государственного управления.

Под сильным влиянием американских исследований находится английская школа науки государственного управления, которая, однако, уделяет очень большое внимание юридическому методу и является значительно более конкретной, чем американская.

В современной теории государственного управления в США выделяются несколько основных направлений:

–структурно-институциональное;

–социологическое и социально-психологическое;

–организационно-административное28.

Поскольку современная теория государственного управления во многом тесно связана с наукой предпринимательского менеджмента, ряд авторов обращают внимание на следующие четыре подхода к управлению в США29:

1.На основе выделения школ управления:

–научная школа управления;

–классическая или административная школа управления;

–школа «человеческих отношений»;

–школа поведенческих, или бихевиористских, наук;

–школа количественного подхода к управлению, или «новая» школа.

2.Процессный подход.

3.Системный подход.

4.Ситуационный подход.

В России изучение становления, совершенствования и развития государственного управления и местного самоуправления издавна привлекало внимание государственных деятелей и мыслителей, ученых различных отраслей гуманитарных наук, особенно историков, философов, правоведов и государствоведов.

27См.: Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / Под ред. Пономарева А.Я. СПб., 1997. С. 8–9.

28Подробнее см.: Там же. С. 9–11.

29Подробнее см.: Радченко А.И. Указ. соч. С. 33–46; Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. М., 2002. С. 61–91.

Поскольку история российской государственности имеет более чем тысячелетнюю историю, за минувшие века накопилось немало различных источников летописного характера, сводов законов, трудов ученых, специально посвященных разнообразным аспектам теории и истории государственного управления и местного самоуправления в России.

Они находят свое отражение и в «Повести временных лет», которая написана одним из первых русских историков монахомлетописцем Киево-Печерского монастыря Нестором (конец XI – начало XII вв.) и повествует об образовании в VI в. крупного союза славянских племен в Среднем Приднестровье, его общественном и государственном устройстве, праве и обычаях30. Вопросы становления и развития государственного управления в древнерусском государстве освещены и в летописных сводах отдельных княжеств, уставах и других княжеских актах, произведениях общественно-политической мысли Древней Руси, житийной литературе, былинном эпосе, византийских европейских хрониках, восточных источниках.

Древнейший текст записанного русского права под названием «Русская Правда» появился в начале XI в. в правление князя Ярослава Мудрого и затем дополнялся его преемниками новыми статьями31. Последующие столетия, охватывая средневековье, новое и новейшее время, особенно богаты многочисленными, разнообразными и ценными источниками для изучения государственного управления в России на различных этапах ее существования и для анализа развития господствовавших в то время и появляющихся новых теоретических воззрений и практических рекомендаций по совершенствованию ее государственного управления и местного самоуправления.

У истоков государственного управления России стояли, как известно, выдающиеся высокообразованные деятели – древнерус-

30Отметим, что уже в VIII–IX вв. этот союз объединял несколько десятков славянских племен с центром в Киеве и занимал значительную территорию, не уступавшую по размеру Византийской империи. Это крупнейшее в средневековой Европе государство просуществовало до середины XII в., занимая огромную территорию от Балтики до Черного моря и от Западного Буга до Волги.

31Автор не рассматривает здесь вопросы истории государственного управления и местного самоуправления в России, поскольку они выходят за рамки данного введения в специальность и довольно подробно освещены в учебниках по истории государственного управления в России, в том числе опубликованных с участием автора коллективом преподавателей СКАГС, а также в книге В.Г. Игнатова «Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность» (Ростов н/Д., 2004).

ские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко) (?–1015), Ярослав Мудрый (ок. 978–1054) и Владимир Мономах (1053–1125). История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь – царскую кадровую картотеку и другие документы известного реформатора государственного управления Ивана IV Васильевича (1530–1584), множество других документов.

Огромную роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I Великий (1672–1725), Екатерина II Великая (1729–1796), Александр II (1818–1881), известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и др. Начатая в 1864 г. земская реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения.

Особенно большой вклад в изучение государственного управления и местного самоуправления в дореволюционной России внесли известные ученые В.Н. Татищев32, М.В. Ломоносов, Н.М. Карамзин33, С.М. Соловьев34, Б.Н. Чичерин, В.О. Ключевский35, А.Д. Градовский36, Н. Нелидов, В.Н. Строев, Н.М. Коркунов, И.М. Катаев и др.

Как отмечается в учебнике проф. А.И. Радченко, в России до 1917 г. существовала школа административного права, в границах которой исследовались проблемы государственного управления.

Земская реформа в России XIX в. инициировала разработку вопросов государственного управления, которым посвящены работы И.Е. Андриевского «О наместниках, воеводах и губернаторах», А.В. Лохвицкого «Губерния, ее земские и правительственные учреждения» (1864), А.И. Васильчикова «О самоуправлении» (1870–1871)37, А.С. Алексеева «Начала современного правового государства и русский административный строй» (1905),

32Татищев В.Н. История Российская с самых древнейших времен. В 5 т. М., 1964.

33Карамзин Н.М. История государства Российского: Кн. 14. Ростов н/Д., 1989– 1990.

34Соловьев С.М. История России с древнейших времен. М., 1988. Т. 1–2.

35Ключевский В.О. Курс русской истории. В 5 т. 1987–1989.

36Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-проку- роры. СПб., 1866; Градовский А.Д. История местного управления в России. СПб., 1868.

37См.: Россия: Энциклопедический словарь. Л.: Лениздат, 1991. С. 840.

В.М. Грибовского «Государственное устройство и управление Российской империи» (1912), А.И. Елистратова «Основные начала административного права» (1914)38.

Вышедшие в предреволюционные годы труды А.А. Богданова (1873–1928), особенно его «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913–1917) предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем. «Мой исходный пункт, – писал А.А. Богданов, – заключается в том, что структурные отношения могут быть обобщены до такой степени формальной чистоты схем, как в математике отношения величин, и на такой основе организационные задачи могут решаться способами, аналогич- ными математическим»39. Эти идеи, однако, в то время большинством не были поняты и не получили широкого распространения.

Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций прежние государственные институты, традиции, система государственного управления были заменены новыми. На обломках имперской российской государственности создавалась принципиально иная государственная система, основанная на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках.

Âсоветский период особенно много сделали по развитию теории управления, в том числе теории государственного управления, такие ученые, как Н.А. Витке, А.К. Гастев, П.М. Керженцев и другие, трудившиеся в 20–30-õ ãã.

Хотя в этот период и стали формироваться первые школы управления в СССР, в том числе и в России, однако возрождения науки управления, как отмечает проф. А.И. Радченко, не состоялось, исследование проблем государственного управления перешло к науке государственного права.

Âначале 60-х гг. в стране возобновились исследования проблем управления, но уже на новой основе. Условно можно выделить три направления, по которым развивались исследования вопросов управления: 1) общая теория социального управления;

2)государственное управление; 3) управление производством. Од-

38См.: Вестник государственной службы. М., 1992, октябрь. С. 60-63.

39Богданов А.А. Всеобщая организационная наука (тектология). Изд. 3. Ì.–Ë. 1925– 1925. ×. 3. Ñ. 209.