Файл: ignatov_gosmun_uprav.pdf

… Знание чиновниками современной науки управления – это все еще очень большая редкость.

В.В. Путин

Глава 3

Государственное и муниципальное управление в системе научных знаний

Хотя государственное и муниципальное управление как специальность высшего профессионального образования возникло в России лишь в первой половине 90-х гг. прошлого века, государственное управление является объектом научного изучения в те- чение весьма длительного времени.

Глубокое осмысление проблем государственного управления и поиск путей его совершенствования всегда имели и имеют исклю- чительно важное значение для развития общества и государства.

Литературные источники указывают, что еще в древнем мире, тысячелетия назад до нашей эры, активно обсуждались проблемы организации управления обществом и государством. Так, в наиболее известном памятнике древнеиндийской культуры, вошедшем в историю как «Законы Ману», содержались не только предписания и правила, регламентирующие поведение индийца в частной и общественной жизни в соответствии с религиозными догмами брахмаизма, но и наставления по управлению государством и по судопроизводству, приписываемые мифическому прародителю людей – Ману16. В Древнем Египте еще 1600 лет до н.э. активно обсуждались проблемы централизации в организации управления. А еще на тысячу лет раньше, т.е. 2600 лет до н.э. обсуждалась другая полярность отношений управления – децентрализации в организации управления17.

Вопросам управления обществом и государством, отношениям между различными социальными группами и руководителями государственных образований серьезное внимание уделяли мыслите-

16См.: Большой энциклопедический словарь. СПб, 2000. С. 689.

17См.: Государственное управление: основы теории и организации: Учебник / Под ред. В.А. Козбаненко. М.: Статут, 2000. С. 21.

ли Древнего Китая, в том числе и в первом тысячелетии до нашей эры, Древней Греции и Древнего Рима. И древнегреческий философ Платон (428 или 427–348 или 347 до н.э.), и учитель Александра Македонского великий философ Аристотель (384–322 до н.э.) счи- тали умение управлять людьми, обществом, государством одним из сложнейших и самых труднодостижимых умений, искусством царствовать, называли его государственным искусством.

Важное значение этим вопросам придается и в собрании древних текстов, канонизированном в иудаизме и христианстве в ка- честве Священного Писания, – первой по времени создания части Библии, получившей название «Ветхий Завет», и в главной священной книге мусульман «Коран».

Проблемам государственного управления, управления обществом на уровне городов и других территориальных образований большое внимание уделяли и мыслители средневековья.

Однако становление науки государственного и муниципального управления, как верно отмечается в специальной литературе, происходит лишь в XVIII в. И связано это с курсами «камеральных», или «камералистических»18, наук, которые читались в университетах Австрии и Германии.

Êсамым первым работам по камеральным наукам можно отнести, пожалуй, «Трактат о полиции» королевского комиссара в Шале Николаса де ла Маре (1639–1723), который был опубликован в четырех томах в 1707–1738 гг. Де ла Маре считают родоначальником «полицейских» наук, изучающих структуру административных служб, а также пути и средства улучшения их работы19.

Êродоначальникам камеральных наук в Германии относят также Жана Анри Дьедоне фон Юсти (1700–1771) и Жана Этьена Пюттера (1725–1807). Расцвет же камеральной науки связан с именем профессора политических наук Венского университета Иосифа фон Соненфеля, который внес большой вклад в улучшение работы полиции, пенитенциарных учреждений, сферу финансов20.

18Камералистика (нем. Kameralistik, от позднелат. Kamera – дворцовая казна). В германской экономической литературе XVII–XVIII вв. – совокупность административных и хозяйственных знаний по ведению камерального (дворцового и в широком смысле государственного) хозяйства. Специальный цикл административных и экономических дисциплин, преподававшийся в европейских средневековых университетах, а также со второй половины XIX в. в университетах России.

19См.: Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / Под ред. Пономарева А.Я. СПб., 1997. С. 3.

20Ñì.: Òàì æå.

Самым же известным и крупным среди ученых-камералистов был Лоренц фон Штейн (1815–1890). Его основная работа – «Теория государственного управления» в восьми томах – опубликована в 1866–1884 гг. На основе теоретических изысканий и практических рекомендаций Штейна и его последователей в Германии в конце XIX в. были осуществлены важные преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные уч- реждения, в организации набора и подготовки служащих, деятельности управленческого аппарата.

Камералисты многое сделали в развитии теории и в совершенствовании практики государственного управления, особенно в Австрии и Германии. Они сыграли немалую роль в том, что в конце XIX в. эти страны располагали управленческим аппаратом высокого класса. Однако с конца XIX в. камеральные науки в Австрии и Германии стали терять свою значимость и были во многом поглощены зарождающейся политической наукой и административным правом.

Множество интересных и значимых работ, посвященных вопросам государственного управления, появилось в XIX в. во Франции. Особенно важную роль в развитии теории и практики государственного управления сыграли работы Чарльза-Жана Боннена «Принципы государственного управления», предлагавшего строить науку государственного управления наподобие точных наук, а также «Очерки об администрации» Александра Франсуа Вивьена (первое издание 1845 г.).

Практическим результатом идей и деятельности Вивьена стало создание во Франции специализированных министерств, разработка закона о государственных служащих и процедуре их набора, проведение деконцентрации аппарата государственной службы, создание Школы администрации (к сожалению, вскоре упраздненной).

С конца XIX в. и во Франции наука государственного управления уступила место теории административного права, хотя и заняла в ней определенные позиции. Важную роль в дальнейшей разработке проблем государственного управления сыграли работа Анри Шардона «Административная власть» (1912) и, особенно, Анри Файоля «Общее управление и управление промышленностью» (1916). Сформированные Файолем идеи о необходимости предвидеть, организовывать, приказывать, координировать, конт-

ролировать сыграли серьезную роль в развитии науки государственного управления и сохраняют свое значение и в наши дни21.

Âконце XIX и в начале XX в. в период господства, по выражению Ф. Энгельса, юридического мировоззрения, когда государство выполняло преимущественно охранительные функции, изу- чение проблем государственного управления осуществлялось в пределах зародившейся науки административного права. Одновременно с этим в ряде развитых стран формировалась наука государственного управления.

Как правильно отмечает профессор СКАГС А.И. Радченко, в ряде стран административное право зачастую рассматривалось как совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи с деятельностью органов государственного управления, а также с осуществлением другими государственными органами управленческой деятельности внутриорганизационного характера.

Âгосударствах со сложившейся наукой административного права возникала тенденция расширения ее предмета с включением в него проблем государственного управления.

Âкачестве таких государств могут рассматриваться Германия

èИталия, где наука административного права сближается с наукой о государственном управлении и обогащается ею, однако продолжает развиваться на собственной основе. В тех же странах, где получила развитие наука государственного управления, наблюдалась обратная картина. Например, в США наука административного права рассматривалась в широком плане, включая и изучение проблемы организационной структуры государственной администрации. С возникновением в США науки государственного управления проблемы организационной структуры администрации отошли к ней22.

Существующая в США наука административного права ограничивается исследованием вопросов правового регулирования в области государственного управления.

Основоположником американской науки государственного управления (public administration) считается профессор Вудро Вильсон (1856–1924), ставший впоследствии президентом США. В статье «Изучение администрирования» он писал: «Наука управления будет искать способы улучшения деятельности правительства,

21См.: Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / Под ред. Пономарева А.Я. С. 6–7.

22См.: Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: Учебник. 2-е изд. Ростов н/Д., 2001. С. 30.

сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления».

Среди высказанных и обоснованных Вильсоном суждений особую роль впоследствии сыграли две следующие идеи:

=для того чтобы реформировать аппарат управления, необходимо его хорошо знать, а следовательно, изучать с научных позиций;

=аппарат управления должен быть независим от политики. Он указал также методы, которые надлежит использовать при

проведении исследований государственного управления. Вильсон считал, что смена политического руководства не дол-

жна влиять на деятельность несменяемого политического аппарата. Отсюда задачей государственной администрации становилось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений политических лидеров, избранных народом.

Поводом, побудившим В. Вильсона написать свою статью, послужил принятый в США в 1883 г. по предложению Пендлтона «Закон о гражданской службе», который предусматривал проведение открытых конкурсов для претендентов на государственные должности и положил конец «системе дележа добычи» при организации федеральной государственной службы. Был осуществлен переход от «spoil system» (подбор кадров служащих по усмотрению партии, победившей на выборах) к «merit system» (подбор кадров служащих по принципу компетентности).

Как обстоятельно показывает в своем учебнике профессор А.И. Радченко, В. Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы»23. При этом В. Вильсон и сторонник его взглядов Ф. Гуднау провели четкое разграничение между политиками и администраторами, в соответствии с которым политикам необходимо контролировать деятельность администраторов, чтобы обеспечить развитие демократии. Такой порядок должен быть установлен на индивидуальном и коллективном уровнях. При таких условиях администраторы не смогут вмешиваться в политику и будут действовать в направлениях, указанных политиками24.

Идеи В. Вильсона и Ф. Гуднау дали мощный толчок развитию науки государственного управления в США. Во всех ведущих уни-

23Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М., 1905. С. 508.

24См.: Радченко А.И. Указ. соч. С. 32.