Файл: ignatov_gosmun_uprav.pdf

Â1998 г. упраздняются департаменты в аппарате самого правительства, при этом половину чиновников предполагалось уволить. В апреле 1998 г. были ликвидированы должности первых вице-премьеров, но в сентябре восстановлены две такие должности. Численность вице-премьеров сокращена до трех, но в сентябре увеличена до шести. Возращен Президиум Правительства, члены которого получили служебные помещения в Белом доме и возглавили правительственные комиссии.

Проведенные в 1998–2000 гг. мероприятия по совершенствованию структуры и деятельности федеральных органов исполнительной власти являлись попыткой реализации разрабатываемой

âстране программы государственного строительства как продуманной системы мер по модернизации различных институтов власти, концепции административной реформы.

Согласно концепции, не ставится задача разрушать механизм управления страной в процессе реформирования. Потребуется цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости, усилить «вертикаль власти», улучшить взаимодействие органов власти федерального, регионального и местного уровней.

Âрешающей степени повышение эффективности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса.

Прежде всего потребуется разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Последними должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения,работающие, как правило, на основе самоокупаемости.

Предстоит уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти.Это позволит создать более четкий механизм принятия и исполнения решений, покон- чить с произвольными реорганизациями государственных органов, особенно в такой чувствительной сфере, как экономическая.

Âэтих целях предлагается ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: министерством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором.

Новым исключительно важным шагом в реализации концепции административной реформы стали преобразования системы органов исполнительной власти, проведенные в стране в соответствии с Указом Президента РФ В.В. Путина «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. ¹ 314.

146Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

Âрезультате реализации данного Указа кардинально обновлена сама структура кабинета. В нем сократилось с 30 до 16 коли- чество министерств, зато добавилось служб и агентств (см. приложения 5, 6 и 7)79. Министерства укрупнены и усилены. Но суть дела не в механическом слиянии, а в том, чтобы уйти от дублирования, логически соединить ранее разбросанные и разрозненные функции, освободить государственные функции от тех, для исполнения которых не требуются усилия государственных органов власти или если их функции могут быть более эффективно выполнены бизнес-структурами.

Административная реформа, как и было задумано, меняет структуру и функции самих министерств и ведомств. Функции

исполнительной власти подразделяются на три типа: правоустанавливающие, т.е. нормативное регулирование, правоприменительные, которые будут осуществлять контроль и надзор, и

функции по предоставлению государственных услуг и управлению государственным имуществом. Конечная цель административной реформы заключается в ориентации органов государственной власти и управления на четкое определение круга своих клиентов и качественное указание им услуг, на творчество профессионально подготовленных государственных служащих. При этом управленческий аппарат предполагается строить в новом соотношении: один руководитель на 20 рядовых сотрудников. Реорганизация проведена и для того, чтобы повысить персональную, личную ответственность каждого министра, руководителя служб и агентств, их подразделений.

Президент непосредственно курирует деятельность 5 министерств и 12 служб: МВД, МЧС, МИДа, Минобороны и Минюста (в их составе 7 служб и 1 агентство); Государственной фельдъегерской службы РФ, Службы внешней разведки РФ, ФСБ России, Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиче- ских и психотропных веществ и Федеральной службы охраны. В ведении Президента находятся также 2 агентства – Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ.

Премьер-министр курирует 11 министерств, 22 службы80 и 28 агентств. У премьер-министра теперь всего один заместитель

79В сентябре 2004 г. было создано еще одно (шестнадцатое) министерство – Министерство регионального развития РФ.

80Включая Федеральное казначейство Минфина России.

(А.Д. Жуков) и руководитель аппарата правительства в ранге министра (С.Е. Нарышкин).

В целом количество структур федеральной исполнительной власти выросло – с 59 до 79. И тем не менее это первая с советских времен глубокая административная реформа, как ожидается, она должна привести не только к некоторому сокращению штатов, но и повышению эффективности их работы в результате функционирования новой структуры и выстраивания по иному функций и механизма власти как такового, нового порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти81.

Задачами министерства становятся выработка государственной стратегии в соответствующей сфере управления, предупреждение и нейтрализация возникающих проблем и негативных тенденций, достоверное прогнозирование, необходимое для решения долгосрочных задач. При этом предстоит перейти к такой модели, при которой федеральные министерства станут по-настояще- му опорными элементами Правительства Российской Федерации, реально и публично ответственными за эффективное проведение государственной политики в определенных для них сферах управления. Другими словами, речь идет о создании Правительства, функционирующего как кабинет министров.

Федеральная служба (управление) должна быть самостоятельным органом исполнительной власти, образуемым для непосредственного осуществления специализированных функций, в том числе применения мер государственного принуждения. В качестве иллюстрации таких функций можно назвать взимание налогов, ведение государственной статистики, обеспечение государственных стандартов, выполнение правоохранительных функций и т.п.

Федеральный надзор призван осуществлять узкоспециализированные контрольные функции межотраслевого характера, вклю- чая применение мер ответственности за нарушение установленных правил.

Страна не избавится от рецидивов командной системы, если не перейдет к управлению на основе собственной компетенции. Это означает в первую очередь необходимость четкого установления и безусловного соблюдения рамок компетенции – для каждого государственного органа, государственного учреждения, должно-

81См. в приложении 17 извлечения из утвержденного Правительством РФ 19 января 2005 г. «Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».

148 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность

стного лица. Наличие собственной компетенции предполагает столь же четкую ответственность за решения и действия.

Компетенция означает наличие полномочий, которые орган, учреждение или должностное лицо не просто вправе, но и обязаны применять для выполнения своих функциональных задач.

Еще одно важное направление преобразований – освоение современных технологий управления. Они должны привноситься в практику исполнительной власти и государственной службы в процессе реформирования, которое само должно строиться на базе этих технологий. Другим каналом освоения новых управленческих технологий предстоит стать системе образования и повышения квалификации кадров государственных служащих.

Административная реформа будет сопровождаться изменением подходов и к ресурсному обеспечению органов управления. Основными статьями расходов на управление должны стать содержание государственных служащих, а также затраты на информационное и аналитическое обеспечение решений.

В числе важнейших мер, направленных на повышение эффективности исполнительной власти, прежде всего следует выделить следующие:

=упрощение структуры Правительства и его аппарата для устранения дублирования функций, размывающего ответственность;

=обеспечение независимости территориальных органов федеральной исполнительной власти от региональных органов власти;

=создание механизма мощного контроля за эффективностью и законностью деятельности структур исполнительной власти; =усиление роли Министерства юстиции Российской Федерации в контроле за ведомственным нормотворчеством, за безусловным выполнением органами исполнительной власти судебных решений и в координации законопроектной дея-

тельности Правительства.

Реализация концепции административной реформы не сводится, конечно, лишь к изменению структуры правительства и органов государственной власти. Предстоит много сделать по распределению функций и организации работы новых структур, впереди большая законопроектная деятельность, в том числе по отмене избыточных функций. Только в течение 2004 г. стояла задача поменять более сотни законов, внести изменения в 13 действующих кодексов и сотни постановлений правительства, осуществить

многочисленные институциональные изменения, которые позволят закрепить все принятые решения.

Так же, как и две другие ветви власти – законодательная и исполнительная, – самостоятельной и независимой является и

судебная власть.

Как записано в Конституции РФ (ст. 118), правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. При этом судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.

Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и Федеральному закону, несменяемы и неприкосновенны. Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с Федеральным законом.

Установленные Конституцией РФ и законами полномочия органов судебной власти присущи только этой ветви власти, и ни один орган других ветвей власти не имеет права вторгаться в их компетенцию.

Судебная деятельность – одна из форм государственной деятельности. Но судебная власть отличается от законодательной и исполнительной тем, что обеспечивает законность своими, присущими только ей методами и действует в особом порядке.

Судебная власть в Российской Федерации как одна из опор государства представляет собой, согласно Конституции РФ 1993 г., объединение трех структур: Конституционного Суда Российской Федерации и не связанных с ним конституционных судов отдельных республик в составе РФ; Высшего Арбитражного Суда и системы арбитражных судов; Верховного Суда и системы общих судов.

Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей. По запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ он разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства; конституций республик, уставов, а также законов и