Файл: Органы местного самоуправления (Понятие и сущность местного самоуправления).pdf

- опосредованно: представительным органом муниципального образования.

Такую структуру необходимо закрепить в уставе муниципального образования. В уставе необходимо отражать и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Соответственно с законом, местный референдум или сход граждан, где необходимо решить вопрос определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива поступает в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации, об установлении границ вновь образуемого муниципального образования. С инициативой может выступать группа жителей, которая обладает избирательным правом. Численность такой группы должна быть не менее 3 процентов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом^[9].

Население создавая органы местного самоуправления, с помощью их как правило решает вопросы местного значения, путем делегирования этим органам собственных прав.

Таким образом, органы местного самоуправления создаются только в связи с делегированием части полномочий населения с одновременным наделением соответствующей компетенцией.

Вследствие этого органы местного самоуправления можно классифицировать:

- по механизму делегирования полномочий;

- по качеству делегирования полномочий;

- по количеству делегирования полномочий.

Конституция Российской Федерации закрепляет только один из возможных принципов классификации: по способу их образования, механизму делегирования населением своих полномочий.

Граждане осуществляют местное самоуправление через выборные и другие органы. При этом порядок создания выборных органов определяется в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований. В соответствии с уставом муниципальных образований определяется и последовательность создания других органов. Другие органы, это органы, созданные не выборным, а совсем другим путем. Они могут быть сформированы путем делегирования представителей других органов или организаций. А могут быть, и созданы соответствующим решением уполномоченного на то должностного лица или органа.

Принципиальное различие между такими органами состоит в том, что через выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие органы собственной, принадлежащей только ему компетенцией, которая позволяет осуществлять управление муниципальным хозяйством в полном объеме. Все остальные не выборные органы создаются именно для обеспечения делегированных полномочий и не располагают собственной компетенцией.

Устав муниципального образования предусматривает наличие высшего должностного лица – главы муниципального образования. Глава возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а так же деятельность иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

В соответствии с уставом муниципального образования, глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией, по решению вопросов местного значения.

Наряду с выборными должностными лицами в управлении муниципальным хозяйством, как правило, принимают участие иные должностные лица, назначаемые или утверждаемые в должности компетентным органом или должностным лицом и входящим в категорию муниципальных служащих.

Необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых полномочий.

Такая классификация предусматривает наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному). Но население может создать и отдельный, специальный орган, который будет наделен контрольными полномочиями (контрольный комитет, счетная палата и т.п.).

Обязательным выборным органом, который обладает правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления. Такой орган состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление – это власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не только ее местом в иерархической лестнице, но и теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление предусматривает наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход.

Закон определяет исключительное ведение представительных органов:

- принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- установление местных налогов и сборов;

- установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

- контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Органы местного самоуправления, имеют право принимать нормативные акты. Виды актов перечисляются в уставе муниципального образования и в законах субъектов Российской Федерации. К ним относят: решения, постановления выборного органа или главы муниципального образования – по вопросам осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы – по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.

Действующее федеральное законодательство не обуславливает обязательное создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Кроме того, помимо представительных органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы, должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило, и подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным органом.

Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления определяются и закрепляются в муниципальном уставе.

Виды органов местного самоуправления:

Представительные: собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал, муниципальный совет, муниципальное собрание, окружной сельский комитет.

Исполнительные: местная администрация (администрация муниципального образования), волостная управа, исполком, мэрия.

Конкретные названия органов местного самоуправления, а также глав муниципального образования (глава администрации, Председатель Совета, Председатель исполкома, мэр, городской голова, и т.д.) и иных выборных должностных лиц и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации. Однако, в целом ряде субъектов Российской Федерации (Удмуртия, Вологодская область, Воронежская, Новгородская и другие) вопрос наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления отнесен к компетенции местного самоуправления, и в каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.

Еще одной возможной классификацией может быть разделение, как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

Как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления могут создавать постоянные или временные специальные органы для реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу.

Таким образом, делегирование полномочий населения приводит к созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного самоуправления с различной компетенцией, различающихся по механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

Мировая практика показывает большое разнообразие в организационно-правовых формах используемых на местном уровне. На основании изучения мирового опыта можно предположить пять основных моделей местного самоуправления, которые схематично можно изобразить следующим образом^[10]:

1. Форма «сильный совет - слабый мэр». Такая форма характеризуется ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляется в основном представительские и оперативно-представительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должность.

2. Форма «сильный мэр - слабый совет». Для этой формы типично избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов последовательно. Этот пост служит трамплином для выхода на общенациональную политическую проблему, шаг к посту Губернатора или, даже, Президента.

3. Форма «совет – управляющий» отражает стремление «к очищению городской политики» и устранению коррупции, неэффективного и авторитарного управления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который выбирается населением. Недостаток этой формы невозможность или затрудненность влияния на политику, проводимую управляющим.

Данная форма продемонстрировала свою жизнеспособность. В настоящее время многие американские органы муниципального управления идут по этому пути.^[11]

4. «Комиссионная форма». Комиссия образуется из выбранных лиц - уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом городского Правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица (мэра). С одной стороны, отсутствие разделение властей, которое приводит к замедлению принятия решений. С другой стороны, «комиссионная» форма управления резко критикуется специалистами, утверждающими, что поскольку она не позволяет провести принцип разделения властей, она недемократична. Считается, что она может развиваться в самых непредсказуемых направлениях и принимать уродливые формы, особенно если члены совета не будут вникать в дела других отделов и тем самым «развяжут» друг другу руки.

5. «Комбинированная форма». Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста – управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену администрации муниципального образования.

Согласно Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется на территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций^[12].

На организацию местного самоуправления оказывает влияние ряд особенностей: численность жителей города, занимаемая территория, наличие, либо отсутствие районов в городе, другие факторы.

В субъектах Федерации местное самоуправление осуществляется на территории малых и средних городов (райцентров), а также крупных городов - региональных центров с обязательным делением на внутригородские районы.

В областных центрах, район в городе не имеет самостоятельности, а является лишь структурным подразделением местной администрации по территориальному принципу. Администрация района в городе действует на основании положения о ней разработанного представительным органом местного самоуправления.

В городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге существуют особенности местного самоуправления, которые заключаются в том, что городские органы власти имеют двойной статус - органов государственной власти и городских органов самоуправления.

Устав города Москвы устанавливает правовое положение представительных и исполнительных органов власти города Москвы. Районы, административные округа, и др. части территории города, имеющие наименование границы, устанавливаемые в городских правовых актах, являются территориальными единицами города Москвы.