Файл: Роль Электронного правительства в системе государственного и муниципального управления.pdf

Не смотря на то, что за период с 2002 по 2010 Программа неоднократно уточнялась путем внесения изменений, принятия дополнительных нормативных правовых актов, а ее финансирование шло неравномерно и не в полном объеме, к январю 2011 всё же удалось достичь 40 из 41 индикатора и целевого показателя. Были созданы и введены в эксплуатацию федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», единая система межведомственного электронного взаимодействия, официальный сайт Российской Федерации в сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов на реализацию (продажу), программно-технический комплекс, обеспечивающий получение государственных услуг в электронном виде через инфраструктуру центров общественного доступа. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и иными нормативно-правовыми актами, федеральные органы исполнительной власти, внебюджетные фонды и организации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления переходят на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде. При этом взаимодействие с заявителями должно осуществляться, в том числе через Портал в электронном виде.

При реализации Программы «Электронная Россия» государство столкнулось с рядом проблем. Исследователи отмечают низкую компьютерную грамотность среди населения, низкую степень «интернетизации» страны. Так, в отдельных удаленных регионах остаются территории, не охваченные сетью Интернет и по сей день. Кроме того, не все граждане имеют возможность приобрести устройство, через которое можно выйти в Интернет, ввиду тяжелого материального положения. Такое положение дел, когда группа людей не имеет возможности подключиться к сети Интернет, получило название «цифровое неравенство». Указанное неравенство усиливает и без того острое противоречие между бедными и богатыми людьми, дополняя экономическое и социальное неравенства.^[19] Имела значение и недостаточная грамотность кадрового состава, отвечающего за предоставление государственных услуг.^[20]

В продолжение взятого на создание Электронного правительства курса, распоряжением Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р была утверждена государственная программа «Информационное общество (2011-2020 годы)».^[21] В ней осуществлен поворот к развитию возможностей потребителей государственных услуг. Программа состоит из четырех подпрограмм:

• Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе;

• Информационная среда;

• Безопасность в информационном обществе;

• Информационное государство.

Основной целью Программы «Информационное общество (2011-2020 годы)» является получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуникационных технологий за счет обеспечения равного доступа к информационным ресурсам, развития цифрового контента, применения инновационных технологий, радикального повышения эффективности государственного управления при обеспечении безопасности в информационном обществе. Обеспечению функционирования органов власти всех уровней в электронном формате и повышению эффективности управления на основе ИКТ посвящена четвертая подпрограмма. Ответственным исполнителем Программы назначено Министерство связи и массовых коммуникаций РФ.

В результате выполнения государственной программы должны быть созданы широкие возможности использования ИКТ в производственных, научных, образовательных, социальных целях. Эти возможности должны быть доступны для любого гражданина, в любое время, в любом месте. Для достижения данного эффекта необходимо создание соответствующей инфраструктуры, обеспечение цифрового контента и обучение пользователей. В общих словах, результатом выполнения программы будет повышение качества жизни граждан и улучшение условий развития бизнеса.

Распоряжением Правительства РФ от 26.12.2013 № 2516-р была утверждена «Концепция развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде». Она направлена на повышение качества и доступности государственных услуг для повышения уровня удовлетворенности граждан и организаций от взаимодействия с государственными органами. Кроме того, в результате реализации данного документа государство рассчитывает на снижение коррупционных рисков и повышение эффективности бюджетных расходов.

В 2018 году на базе Министерства связи и массовых коммуникаций РФ был создан новый орган исполнительной власти - Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (указ Президента Российской Федерации от 15.05.2018 №215).^[22] На рисунке 1 приведены цели деятельности министерства.

Цели деятельности Минцифры

Рисунок 1

Вернемся к Программе «Информационное общество (2011-2020 годы)». Одним из целевых показателей реализации программы разработчики видят место России в первой двадцатке рейтинга по индексу развития электронного правительства. С позиций прошедшего времени не менее амбициозными видятся и планы реализации принципов «4Л: любой гражданин и любое ведомство могут взаимодействовать в любом месте и в любое время»^[23] и «ноль бумаги, ноль чиновников и ноль проблем взаимодействия».^[24] Очевидно, что поставленных целей наше государство пока не достигло. В рейтинге ООН 2020 года, как указано выше, Россия оказалась на 36 месте. Не все услуги переведены в электронный вид, документы на бумажном носителе остаются обязательными к предоставлению в значительном количестве случаев.

Посмотрим, какие факторы не позволили России прийти к заявленным показателям. Первым очевидным фактором выступает цифровое неравенство. Не смотря на значительное продвижение по пути его ликвидации, остается проблема технического обеспечения. Минцифры РФ был издан приказ от 19.08.2020 № 403 «Об утверждении перечня населенных пунктов с населением от ста до пятисот человек, в которых должны быть установлены точки доступа, в том числе точки доступа, которые должны быть оборудованы средствами связи, используемыми для оказания услуг подвижной радиотелефонной связи».^[25] В перечень вошли 24670 населенных пунктов. «Отдаленные районы имеют низкий уровень применения интернет-технологий, одно из основных преимуществ интерактивного оказания государственных услуг – сглаживание территориальной удаленности – реализуется недостаточно».^[26]

Следующая проблема заключается в необходимости привлечения для работы в органах исполнительной власти высококвалифицированных специалистов, обладающих не только административными умениями, но и владеющих современными электронными коммуникациями.^[27] И здесь встает вопрос о достаточном уровне оплаты труда таких работников.

Исследователи отмечают также необходимость популяризации электронных форм услуг, упрощения алгоритмов получения государственных услуг, электронных сервисов и форм обращений^[28].

Нельзя упускать из внимания и то, что общество в Интернете представляет собой огромное количество отдельных индивидов, которые могут выражать свое мнение необдуманно, либо продвигая чьи-либо интересы (например, за материальное вознаграждение). Систематизация мнений и выдвижение конкретной, объективной идеи в таких условиях представляются крайне проблематичными.

Одной из наиболее сложных является проблема недостаточно глубоких взаимоотношений общества и власти: с одной стороны имеет место недостаточная открытость государства, с другой – невысокая степень доверия общества к власти. Как следствие, отмечается невысокая активность населения в вопросах электронного участия в государственном управлении. «В нашей стране процесс коммуникации в сфере управления представлен асимметрично, где активной стороной является власть».^[29]

Формирование Электронного правительства в России происходит по инициативе государства, «сверху»: принимаются нормативные правовые акты, устанавливаются целевые показатели, достижение которых вменяется соответствующим органам исполнительной власти.^[30] Необходимо отметить, что реакция граждан на проекты, навязанные государством в этой сфере, неоднозначны. Причиной являются опасения граждан по поводу информационной безопасности, сложности использования ИКТ с одной стороны, и общее недоверие к власти с другой. Государство пока достигает успехов в экспансивном распространении ИКТ для реализации управленческой функции. Интенсивного же развития, перехода на качественно новый уровень в социальной политике с появлением Электронного правительства в России не произошло. Пока не решены сущностные проблемы в социальной сфере, такие как повышение размера пенсий, ликвидация очередей на медицинское обследование, инициативы государства в области продвижения электронных услуг не находят должной поддержки в обществе.^[31]

Вместе с тем, исследователи выявляют, что в результате внедрения Электронного правительства наблюдаются существенные положительные изменения во взаимодействии государства и общества^[32] (рисунок 2).

Позитивные результаты внедрения Электронного правительства

Рисунок 2

Электронное правительство, построение которого продолжается в России, отличается от зарубежного. Иностранные модели в большей степени ориентированы на реальное вовлечение граждан в процесс государственного управления, на взаимодействие государства с обществом в процессе выработки и принятия решений. В России электронное участие представляет собой преимущественно канал обратной связи, контроля за оказанием государственных услуг. О.Н. Демушина при рассмотрении существующих в мире инструментов электронного участия приходит к выводу, что в России используется лишь часть из них.^[33] Например, онлайн-голосование, городское планирование и обсуждение гражданами инициатив власти попали в число неиспользуемых на момент исследования (статья опубликована в 2017 году). На сегодняшний день городское планирование и обсуждение инициатив власти появляются для электронного участия граждан. Например, на сайте администрации города Екатеринбурга в мае 2020 года проводился опрос о присвоении наименования восьмому району города, в январе 2021 - голосование за выбор территории для благоустройства из представленных проектов. О.Н. Демушина, обобщив исследования российских и зарубежных авторов, предлагает 7 факторов (они же критерии) эффективности электронного участия граждан с учетом российской специфики, анализируя которые возможно сделать вывод об уровне электронного участия граждан в том или ином регионе (рисунок 3).

Факторы эффективности электронного участия граждан

Рисунок 3

Вопросы становления Электронного правительства в России всесторонне прорабатывается отечественными исследователями. Выявляются его особенности, ведется поиск проблем, определяющих ограниченность электронного участия граждан и препятствующих развитию Электронного правительства в нашей стране.

1.2 Инфраструктура Электронного правительства

Электронное правительство в России как элемент системы государственного и муниципального управления позволяет гражданам и бизнесу следить за деятельностью Правительства РФ и всех иных органов исполнительной власти и внебюджетных фондов, узнавать об инициативах, о принимаемых актах, давать обратную связь на официальных сайтах и порталах в сети Интернет. Наиболее востребованной опцией является предоставление государственных услуг в электронном виде.

В инфраструктуру Электронного правительства входит 10 направлений,^[34] мы остановимся на пяти основных (рисунок 4).

Элементы Электронного правительства

Рисунок 4

ЕПГУ обеспечивает для граждан и бизнеса возможность подавать заявления на получение государственных услуг в электронной форме, получать информацию о ходе и результате рассмотрения заявления. Кроме того, Портал выполняет функцию информирования о порядке получения услуг, включая требования к пакету документов, сроки оказания услуг. Также на ЕПГУ возможно совершить платежи в государственные органы (пошлины после подачи заявления, налоги, штрафы).

СМЭВ - информационная система, объединяющая органы исполнительной власти всех уровней, позволяющая взаимодействовать органам власти между собой для обмена информацией в процессе оказания государственных и муниципальных услуг гражданам. Благодаря данной системе органы, предоставляющие государственные услуги, не требуют от гражданина документы, находящиеся в распоряжении иного органа государственной или муниципальной власти. При внедрении СМЭВ необходимо было решить проблему унификации форм предоставления информации для всех ведомств.

НПРОД - это комплекс информационных систем, которые реализуют «облачные» вычисления (технологию предоставления компьютерных мощностей и программного обеспечения пользователю с помощью сети Интернет). Целями платформы также является оптимизация расходов на ИТ обеспечение органов власти, повышение уровня информатизации органов местного самоуправления и повышение доли отечественных разработок по модели облачных вычислений услуг, оказываемых на территории РФ.

ЕСИА - информационная система, обеспечивающая санкционированный доступ участников информационного взаимодействия к информации, содержащейся в государственных информационных системах и иных информационных системах. Данная система отвечает за информационную безопасность при пользовании Единым порталом государственных и муниципальных услуг.

ИС ГУЦ – информационная система, предназначенная для создания и проверок сертификатов электронных подписей, используемых при оказании государственных и муниципальных услуг через ЕПГУ.

Главным элементом Электронного правительства является Единый портал государственных и муниципальных услуг. Остальные элементы в значительной степени разработаны для обеспечения использования ЕПГУ.

На сегодняшний день на Портале представлены органы власти и внебюджетные фонды: МВД России, ФНС России, МЧС России, ФСС РФ, ПФР, ФССП России, Росреестр, Росавтодор, ГУВМ МВД России, Минздрав России, Роскомнадзор, Роспотребназдор, Федеральные министерства и подведомственные им агентства, службы, надзоры, Федеральные службы и агентства, региональные органы исполнительной власти и органы власти местного самоуправления, Банк России, АО «Интерфакс» и государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов». Предоставляемые услуги систематизированы в 16 категорий, среди которых «Семья и дети», «Паспорта, регистрации, визы», «Пенсии, пособия и льготы» и прочие. Для облегчения поиска информации имеется раздел «Жизненные ситуации», где доступны сведения о необходимых действиях при покупке и оформлении автомобиля, дорожно-транспортном происшествии и других ситуациях, связанных с владением и вождением автомобиля.