Файл: Роль межбюджетных трансфертов в формировании бюджетов субъектов Российской Федерации.pdf

Введение

Актуальность темы исследования. Межбюджетные отношения являются основным инструментом достижения баланса интересов федерации, ее субъектов и местного самоуправления. Одной из ключевых проблем государственного устройства является регулирование межбюджетных отношений, основанное на сбалансированном разграничении доходных полномочий и выравнивании бюджетной обеспеченности на субфедеральном уровне.

Организация межбюджетных отношений и бюджетное регулирование, особенно на региональном уровне, стали объектом, как теоретических разработок экономистов, так и основой поиска практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России.

Решающим условием эффективного функционирования федеративного государства является разработка рациональной системы бюджетных отношений между уровнями власти, которая способна обеспечить соответствие между доходами и расходами и быть одинаково справедливой с точки зрения разделения финансового бремени для всех субъектов Российской Федерации, а внутри самих субъектов - для всех составляющих ее образований.

Цель исследования заключается в роли межбюджетных трансфертов в формировании бюджетов субъектов Российской Федерации.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих основных теоретических и практических задач:

- исследовать содержание, функции и типы межбюджетных отношений;

- рассмотреть формы межбюджетных трансфертов, выделяемых регионам;

- проанализировать межбюджетные отношения между федеральным центром и регионом (на примере Республики Тыва);

- оценить современную систему регионального бюджетного регулирования;

Предметом исследования являются межбюджетные отношения, складывающиеся между федеральным центром и субъектами РФ.

Законодательную и нормативную правовую базу исследования составили Бюджетный кодекс Российской Федерации; законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Тыва по вопросам бюджета и межбюджетных отношений.

Информационная база исследования представлена статистическими и аналитическими материалами Министерства финансов Российской Федерации и Республики Тыва, данными территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Тыва, статистическими материалами Казначейства РФ, плановыми и отчетными данными представительных и исполнительных органов власти, научными трудами российских и зарубежных ученых, опубликованными в научной литературе и периодической печати;

Глава 1 Теоретические основы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений

1.1 Бюджетный федерализм в РФ и межбюджетные отношения

Правовая основа управления государственными финансами в экономически развитых западных странах совершенствовалась в течение многих веков, и бюджетное законодательство имеет многочисленные формы, определяет финансовые взаимоотношения между всеми уровнями управления бюджетной системы. Россия не имеет длительного опыта федеративных отношений. Единый законодательный акт, Бюджетный кодекс, был принят 31 июля 1998 г., который является методологической основой всего российского бюджетного законодательства и регламентирует бюджетные отношения на всех уровнях.

На процесс формирования федерализма в России большое влияние оказали как исторические традиции унитарного советского государства, так и выбор современной конституционной модели российского федерализма, основанной на компромиссе президентской власти и региональных элит в условиях острого политического кризиса 1993 году.⁶

Федерализм представляет собой сложное, многоуровневое и многомерное явление, содержащее комплекс отношений между «центром и регионами», имеющих как правовые, политические, так и экономические составляющие его формирования.

В основе экономического аспекта отношений федерализма доминирует правовой аспект, который определяет контур институциональных отношений между субъектами взаимодействия (регионами, уровнями власти, полномочиями и предметом ведения) и выступает базой формирования бюджетного федерализма, предопределяющего бюджетное устройство и бюджетную систему федеративного государства.

По своей юридической природе Россия является федерацией, ей необходимо строить бюджетные отношения с членами Федерации на принципе бюджетного федерализма. Федерализм, в свою очередь, являясь основой конститутционного строя России, обуславливает такое содержание бюджетной деятельности государства, которое сочетает бюджетные интересы Федерации с бюджетными интересами субъектов РФ и проявляется в нацеленности федерального и субфедеральных бюджетов на решение важнейших социально­экономических задач страны.

Современная бюджетная система РФ состоит из бюджетов следующих уровней:

- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- местные бюджеты, в том числе: [9, С.47]

а) бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт- Петербурга и Севастополя;

б) бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.

Межбюджетные отношения - один из основных факторов, влияющих на социально­экономическое развитие государства, отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с перераспределением финансовых средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие бюджеты, из бюджетов одного уровня в порядке бюджетного регулирования в целях создания исходных условий для сбалансированности бюджетов каждого уровня с распределением и перераспределением доходов и расходов между бюджетами одного или разных уровней.

Взаимосвязь между звеньями бюджетной системы осуществляются через механизм межбюджетных отношений. Основным принципом таких отношений является сочетание общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов, при относительно достаточно высокой регламентированной государством степени самостоятельности входящих в Федерацию национально-государственных и административно-территориальных образований и их бюджетов.⁹

Впервые введенное американскими специалистами понятие «бюджетный федерализм» отсутствует в Бюджетном кодексе РФ и не имеет однозначного толкования в экономической литературе.

Как отмечает Н.М. Добрынин, до сих пор отсутствует однозначное определение самого термина «бюджетный федерализм». Он является лишь одним из русскоязычных аналогов понятия «fiscal federalism». Наряду с ним в отечественной литературе используются термины «фискальный федерализм», «финансовый федерализм», «бюджетно-налоговый федерализм», при этом содержание этих понятий признается тождественным.

Бюджетный федерализм - чрезвычайно емкое, сложное и многогранное явление, которое касается и экономики, и политики, и социальной сферы. В различных источниках, у разных авторов можно встретить свои определения этого явления. Однако, несмотря на некоторую разницу в определении бюджетного федерализма различными исследователями следует отметить, что ключевым его содержанием является обеспечение единства интересов субъектов всех уровней бюджетной системы. Причем, по нашему мнению, речь должна идти о согласовании, в первую очередь, экономических интересов, так как федеративное государство создается и существует для достижения экономической и социальной выгоды его граждан и общества. [14, С.40]

Природа данных интересов базируется:

- на материальной основе, которую составляют потребности различных уровней бюджетной системы;

- на социальной основе, обусловленной наличием экономических отношений национального, регионального и муниципального уровней.

Такие специфические отношения возникают в ходе образования, распределения и использования бюджетных средств на всех уровнях.

Можно выделить следующие три принципа бюджетного федерализма:

- Разделение бюджетной ответственности между центром и субъектами федерации. Речь идет о законодательном разграничении сфер финансирования расходов за счет бюджета того или иного уровня. Межбюджетные отношения являются взаимоотношениями между публично-правовыми образованиями по проблемам урегулирования бюджетных правоотношений, организации и исполнения бюджетного процесса.

- Самостоятельность бюджетов различных уровней. Данный принцип означает закрепление за каждым уровнем власти собственных источников финансирования расходов на постоянной основе и право самостоятельно принимать решения о направлении использования бюджетных средств.

- Равноправие всех субъектов в их финансовых отношениях с центром. Это положение не означает единообразие таких отношений. Субъекты могут выбрать тот или иной тип отношений с центром при соблюдении законодательно установленных требований этих отношений. [17, С.5]

Основными параметрами, формирующими модель бюджетного федерализма являются:

-расходные обязательства - распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по предоставлению государственных услуг населению.

-налоговые полномочия - правила, наделяющие соответственные уровни власти достаточными финансовыми ресурсами для реализации возложенной на них ответственности.

-межбюджетные трансферты - система сглаживания вертикальных и горизонтальных дисбалансов, вызванных рассогласованностью расходных обязательств и налоговых полномочий, с помощбю межбюджетных трансфертов, с тем чтобы обеспечить на территории страны равный доступ населения страны к государственным услугам.

В механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности. На сегодняшний день экономического механизма стимулирования регионов к увеличению собственных доходных источников для обеспечения финансовой самодостаточности нет. Предусмотрены лишь меры по защите интересов федерального бюджета. Такая схема взаимоотношений не стимулирует регионы-реципиенты к поиску возможностей увеличения доходной части бюджета.

Бюджетный кодекс РФ определяет межбюджетные отношения как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».¹⁶ К основным вопросам бюджетных правоотношений между публично-правовыми образованиями в первую очередь относятся вопросы закрепления доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти страны, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

В Российской Федерации, как и во многих федеративных государствах, основными предпосылками формирования межбюджетных отношений являются:

-наличие трех основных уровней бюджетной системы;

-неравномерность социально-экономического развития территории страны и связанные с этим различия в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

-предусмотренная конституцией гарантия равного доступа всех граждан к государственным и муниципальным услугам независимо от места проживания;

-законодательно установленная обязательность компенсации дополнительных расходов бюджетов или потерь их доходов, которые явились следствием решений, принятых органами власти другого уровня. [22, С.16]

Устанавливая ту или иную систему межбюджетных отношений государство ставит задачу достижения основных целей:

-повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности граждан, путем обеспечения населению равного доступа к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;

-обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом;

-упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение появления центробежных тенденций и конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы, создание предпосылок для становления гражданского общества;

-сокращение количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях.

Исследователи отмечают, что в течение последних десятилетий во многих государствах наблюдается тенденция к передаче многих расходных и - в меньшей степени - доходных полномочий на субнациональные уровни государственного управления. Такая тенденция характерна не только для государств с федеративным устройством, но и для унитарных государств, в том числе имеющих традиции сильного центрального правительства. Указанная тенденция является следствием эволюции взглядов на политическое устройство государственной власти в сторону повышения уровня представительства населения в принятии решений и приближения количества, качества и структуры государственных услуг к предпочтениям их получателей.