Файл: Роль межбюджетных трансфертов в формировании бюджетов субъектов Российской Федерации.pdf

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Дотации предоставляются для «достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности», право на получение которых имеют те субъекты Российской Федерации или муниципальные образования, чей уровень расчетной бюджетной обеспеченности не превышает устанавливаемого критерия.

Бюджетный кодекс РФ характеризует только один вид дотаций, предоставляемых регионам из федерального бюджета, - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Однако на практике дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ не являются единственным видом дотаций, предоставляемых из федерального бюджета регионам России.

В частности, анализ российского законодательства показывает, что в расходах федерального бюджета помимо дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в последние годы предусматривались:

- дотации на содержание объектов инфраструктуры города Байконура, связанных с арендой космодрома Байконур;

- дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ;

- дотации, связанные с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности призваны устранять огромные разрывы в уровнях социально-экономического развития регионов. Они необходимы для того, чтобы субъекты или муниципальные образования имели ресурсы, с помощью которых можно финансировать расходные обязательства с целью обеспечить гражданам определенный уровень жизни и предоставить государственные гарантии. Благодаря этой форме межбюджетных трансфертов частично обеспечивается финансовая автономия уровней публичной власти. То есть реализуется неотъемлемое условие получения социально­экономического эффекта от федеративной формы государственного устройства, образуемого за счет использования каждым субъектом публичной власти собственных конкурентных преимуществ, основанных на специфических географических, климатических, экономических, демографических и иных факторах (при условии принятия на субъектном уровне управленческих решений, отвечающих этим особенностям). Тем самым дотации являются инструментом одновременного решения двух задач: сокращения межтерриториальной дифференциации и поддержки финансовой самостоятельности территорий.

Основой такой роли дотаций выступает нецелевой характер их конечного использования, поскольку направления и условия расходования данных средств определяются исключительно органами публичной власти - получателями дотаций. Иначе говоря, дотации - это финансовый институт, посредством которого Федерация обеспечивает реализацию государственных задач по предметам ведения субъектов Федерации, а субъект Федерации - муниципальных образований. Именно дотации помогают обеспечивать основу для самостоятельной социально-экономической политики органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, не имеющих объективной возможности исполнять свои полномочия исключительно за счет собственных налоговых и неналоговых доходов.

Как вид финансовой помощи регионам, дотации, по сути являются единственными МБТ, которые не имеют целевой направленности, а потому контроль за целевым использованием этих средств со стороны федерального центра практически невозможен, если не привлекать какие-то дополнительные показатели.

Вместе с тем в реальной практике использования дотаций обнаруживаются два проблемных вопроса. Во-первых, даже на федеральном уровне дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации занимают незначительную часть из общего объема средств, применяемых в межбюджетном регулировании (примерно один к пяти). Влияние этих средств на указанные параметры бюджетной системы ограничено. Во-вторых, в федеральном бюджете значительная часть из общего объема дотаций приходится на так называемые дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. При этом данная форма межбюджетных трансфертов - основания, порядок формирования и распределения этих средств - никак не урегулирована бюджетным законодательством. Практикуемые подходы к их использованию решают иную задачу. Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов применяются для минимизации дефицитов бюджетов территорий в ходе их исполнения, уже практически вне зависимости от того, насколько данные действия помогают или препятствуют сокращению межтерриториальных различий. Никакой зависимости между распределением основных, базовых дотаций и дотаций на поддержку сбалансированности не обнаруживается.

Иначе говоря, этот инструмент межбюджетного регулирования не способствует повышению ни самостоятельности, ни ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за принимаемые решения и реализуемую политику. На практике он представляет собой установление (восстановление) субсидиарной ответственности одного (вышестоящего) уровня публичной власти за действия или бездействие другого (нижестоящего) уровня, результатом которых и стало возникновение несбалансированности бюджета.

Субсидии - это межбюджетные трансферты, «предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления при реализации ими вопросов местного значения». Иначе говоря, сущностным признаком данного вида межбюджетных трансфертов признается «софинансирование» полномочий нижестоящего уровня власти.

Одновременно в Бюджетном кодексе делается важное уточнение, что субсидии могут предусматриваться и на «выравнивание обеспеченности субъектов Российской Федерации в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств», а цели и условия предоставления и расходования данных субсидий, критерии отбора регионов — получателей этих средств, их распределения между субъектами Российской Федерации «устанавливаются

федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет». В этой связи интересно рассмотреть цель использования субсидий в качестве одной из форм межбюджетных трансфертов и соответствующие условия его применения. При этом определение субсидий как средств, предоставляемых на софинансирование расходов бюджетов другого уровня бюджетной системы, мало объясняет суть этой финансовой помощи. Можно лишь констатировать, что финансовому аспекту (долевое финансирование) придается определяющая роль. Но главным признаком субсидии является не столько софинансирование расходов, сколько предоставление ресурсов на реализацию полномочий другого (как правило, нижестоящего) уровня публичной власти или использование средств бюджетов нескольких уровней на реализацию одной функции. Объективная потребность в субсидиях как инструменте межбюджетного регулирования может быть пояснена следующим образом.

Реализуемое в стране большое количество фундаментальных структурных реформ просто невозможно ограничить компетенцией исключительно федеральных, региональных или же местных органов управления. Например, реформа жилищно-коммунального хозяйства может позиционироваться как инициатива и ответственность федерального уровня как минимум по значимости и актуальности. Однако все институты и инструменты осуществления соответствующих изменений, начиная от нормы социальной площади жилья и заканчивая тарифным регулированием, находятся — и справедливо — в компетенции субнациональных уровней публичной власти. При этом очевидно, что сосредоточить и все нормативное правовое регулирование, и финансовую ответственность за данную сферу экономики исключительно на федеральном уровне не только нецелесообразно, но и невозможно. Значит, использование в этом случае субвенций становится невозможным, а дотаций — бесперспективным ввиду нецелевого характера этих межбюджетных трансфертов. Федеральный центр, не обладая возможностями использования мер прямого действия для выполнения мероприятий, необходимых для реализации этого направления государственной политики, вынужден применять дополнительные инструменты стимулирования региональных и местных властей, побуждая их на содержательное участие в проводимых структурных изменениях. Для этого и должны использоваться субсидии.

Между тем акты Правительства Российской Федерации, регулирующие параметры их применения, не содержат никаких положений о том, почему-то или иное расходное обязательство региона или муниципалитета должно быть софинансируемым с участием федерального бюджета, почему в таком размере (с таким уровнем софинансирования) в данных конкретных регионах, почему одни субсидии предоставляются на инвестиционный проект (инфраструктуру для оказания услуг), а другие — на сами услуги.

Другая проблема связана не столько с величиной субсидий как инструментом стимулирования субнациональных властей, сколько с самой целью данного стимулирования. Иначе говоря, субсидия не должна решать вопросы финансового обеспечения соответствующих полномочий. Для этого существуют субвенции, в рамках которых федеральный центр принимает на себя полную ответственность за финансовое обеспечение и порядок реализации соответствующих полномочий. А недостаток собственных доходов должен в первую очередь компенсироваться за счет дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В противном случае ответственность за финансирование полномочий «размывается». На практике целый ряд субсидий сегодня не выполняет никаких иных функций, кроме софинансирования. Обязательства региональных властей, получающих эти субсидии, сводятся к представлению отчетности о соблюдении норм бухгалтерского учета при расходовании субсидий. В итоге значительная часть субсидий используется таким образом, что социально-экономический эффект от их расходования оказывается неощутимым.

Федеральный центр поставил перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации более сотни различных целей, «стимулируя» их достижение за счет межбюджетных трансфертов в форме субсидий. Однако представляется маловероятным, чтобы можно было одновременно успешно двигаться во всех направлениях. Большое количество целевых межбюджетных трансфертов во многом и провоцирует упрощенный порядок использования субсидий, единственными критериями эффективности которого становятся полнота и сроки фактического расходования средств, а не достигнутый за счет софинансирования необходимый результат. Поэтому представляется целесообразным сократить количество целевых межбюджетных трансфертов. Однако для этого нужно, чтобы оставшиеся субсидии стали действительно эффективным инструментом межбюджетного регулирования, т.е. перестав быть исключительно финансовым механизмом, превратились бы в активный институт бюджетного федерализма.

Субвенции. Данный вид межбюджетных трансфертов имеет совершенно иной экономический и политический смысл. Субвенции — содержательная противоположность дотациям. Это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации «в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке». То есть, субвенции имеют свое применение в случаях и на условиях, когда инфраструктура реализации конкретного полномочия находится в распоряжении одного уровня публичной власти, а законодательно установленная ответственность по данному полномочию относится к другому уровню публичной власти.

Размер субвенции рассчитывается, исходя из нормативных, а не фактических расходов на исполнение переданного расходного обязательства. В случае, если фактические расходы получателя субвенции больше расходов, установленных по нормативу, то он не получает компенсации. Это влияет на общую сбалансированность бюджетов.

Обязательство одного уровня управления по предоставлению межбюджетных трансфертов другому уровню управления в форме субвенций возникает в случаях, отвечающих каждому из следующих условий:

- основное регулирование расходного обязательства относится к полномочиям (в случаях, отраженных в законодательстве об общих принципах организации региональных и местных органов власти) одного уровня публичной власти, а исполнение данного обязатель­ства поручено другому уровню;

- полномочие напрямую относится действующим законодательством Российской Федерации к полномочиям конкретного уровня публичной власти, который обеспечивает его реализацию и финансирование не собственными силами, а в рамках договорных отношений с другим уровнем публичной власти (на основе соглашения);

- получатель субвенции должен обеспечить в установленные сроки и на соответствующих условиях надлежащее качество исполнения указанного полномочия за счет этих субвенций (но не за счет собственных средств), а первая сторона договорных отношений обязана предоставить необходимое финансовое обеспечение (субвенции) и может контролировать процесс реализации этого полномочия.

Таким образом, субвенции имеют ту основную сущностную особенность по отношению к любым иным формам и видам межбюджетных трансфертов, что они не превращаются в предмет расходных полномочий уровня публичной власти, получающего субвенции. Получатель субвенций становится лишь исполнителем заказа иного публичного органа, не располагая возможностью оказывать какое-либо значительное воздействие на условия выполнения соответствующих обязательств. Расходы, осуществляемые за счет субвенций, практически не зависят от потребностей и возможностей получателей этих средств, так как всеми значимыми полномочиями и общей ответственностью за достаточный объем финансовых ресурсов на их реализацию обладает тот уровень публичной власти, который данные субвенции предоставляет.