Файл: Роль межбюджетных трансфертов в формировании бюджетов субъектов Российской Федерации.pdf

Одновременно аналитики отмечают, что децентрализованные бюджетные системы с большой долей расходов консолидированного бюджета, приходящейся на бюджеты региональных органов власти и местных органов самоуправления (власти), являются более гибкими в части финансирования образования, здравоохранения и социальных расходов и часто способны более оперативно реагировать на изменение предпочтений жителей конкретных территорий.

Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, уровень ее централизации (децентрализации) тесно связаны со степенью демократизации общества и уровнем развития федерализма.

Федеративное устройство государства дает основу для законодательного разграничения полномочий федеральных и региональных органов власти, органов управления муниципальными образованиями, основу для бюджетного федерализма. Одним из атрибутов последнего является четкая фиксация в Бюджетном кодексе, федеральных законах и принятых в соответствии с ними законах субъектов Российской Федерации бюджетных полномочий публично-правовых образований. [1]

Бюджетные полномочия объективно меняются во времени. Так, в постсоветской России то усиливался налоговый федерализм — регионы получали большую свободу действий в налоговой сфере, то укреплялся налоговый централизм — влияние федеральных органов власти росло, налоговые компетенции на субнациональном уровне ограничивались.

Для ослабления финансовой зависимости региональных и местных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня необходимо укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Известно, что основой финансовой самостоятельности служат высокий уровень экономического развития и зависящий от него доходный потенциал. Важнейшими факторами, которые влияют на финансовую самодостаточность субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, являются:

- структура рыночной экономики региона, развитость институтов развития;

- состояние предпринимательской сферы, ее отраслевая структура, наличие на данной территории конкурентоспособных на внутреннем и внешнем рынке производств;

- уровень развития сферы услуг;

- технический уровень производства и его восприимчивость к инновациям;

- востребованность производимых товаров и услуг на рынке;

- развитость инфраструктуры, обеспечивающей всю совокупность воспроизводственных процессов;

- инвестиционная привлекательность территории.

Все эти факторы в современной России имеют чрезмерную региональную дифференциацию. Эта дифференциация не исчезнет сразу и не может быть устранена полностью. Поэтому необходима выработка ясной и эффективной региональной политики, и политики федеративных отношений, которая будет способствовать развитию регионов и укреплению межбюджетных отношений.

Таким образом, бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализовано принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов. Во многих случаях финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных полномочий, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета. При недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации.

1.2 Формы межбюджетных трансфертов и условия их предоставления в РФ

Межбюджетные трансферты свойственны большинству государств, независимо от форм государственного устройства (унитарное государство, федеративное государство или конфедерация). При этом условия для применения института межбюджетных трансфертов различны.

С точки зрения обеспечения эффективности и самостоятельности деятельности властей разных уровней межбюджетные трансферты рассматриваются, как правило, в качестве менее привлекательного источника пополнения региональных бюджетов - в отличие от налоговых поступлений. Между тем в теории и мировой практике именно этот инструмент налогово­бюджетной политики используется как наиболее эффективный способ решения проблемы выравнивания горизонтальных дисбалансов, возникающих в межбюджетных отношениях. Другими словами, распределение межбюджетных трансфертов способно гарантировать оптимальный баланс интересов центра с интересами регионов, способствовать рациональному размещению экономических ресурсов. [27, C. 53]

Для организации равного доступа жителей разных регионов к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, а также сглаживания различий между регионами, федеральными органами власти используется система межбюджетных трансфертов, которая предусматривает возможность оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации из средств федерального бюджета. В основе системы финансовой помощи бюджетам других уровней лежит необходимость выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов при одновременном стимулировании проведения на региональном и местном уровне рациональной бюджетно­налоговой политики, развития и эффективного использования налогового потенциала, повышения эффективности расходов.

Межбюджетные трансферты играют огромную роль в экономике страны. Когда речь идет о системе межбюджетных трансфертов, необходимо рассмотреть формы межбюджетных трансфертов, их отличия друг от друга и взаимосвязанность, роль межбюджетных трансфертов, а также цели их предоставления.

В основе типологии межбюджетных трансфертов может лежать степень автономии субнациональных органов власти в их использовании. Трансферты могут быть нецелевыми (используются свободно, как и налоговые доходы) и целевыми (реципиент обязан направить средства на конкретное, заранее установленное направление).

Первый вид трансфертов делится на финансовые ресурсы, передаваемые на условиях софинансирования (в российской терминологии - субсидии), и фиксированные суммы средств, расходуемые на определенные вышестоящими властями цели (субвенции). Данный тип финансовой помощи может иметь ограничения на объем передаваемых ресурсов.

Если целевыми видами помощи, как правило, достигается нейтрализация внешних эффектов, то нецелевые межбюджетные трансферты на практике используются для корректировки вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы.

Статьей 129 Бюджетного кодекса установлены следующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

- субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов. [1]

Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета,

закрепленные в Бюджетном кодексе Российской Федерации:

а) межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

б) субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

в) субъекты Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права:

- устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- превышать установленные Правительством Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

г) в субъектах Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляются следующие дополнительные меры:

- подписание соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

- организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в органах Федерального казначейства;

- представление финансовым органом субъекта Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период);

- проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора;

- иные меры, установленные федеральными законами.

Расходы федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ в 2011-2016 гг. представлены в таблице 1.

Таблица 1

Расходы федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ в 2011-2016 гг.

За рассматриваемый период в абсолютном выражении общие расходы федерального бюджета увеличились на 5 501,2 млрд. руб., хотя рост расходов плавный, нет резких скачков. За период с 2011 по 2016 гг. колебание величины расходы федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов не значительно и остается практически на одном уровне. Однако, в 2014 году произошел резкий рост МБТ, и они составили 816,1 млрд. руб., это связано с кризисными явлениями в экономике. В 2016 году по сравнению с 2011 годом расходы на МБТ возросли на 20,7 млрд. руб. В относительном выражении удельный вес МБТ в общем объеме расходов федерального бюджета в начале и в конце рассматриваемого периода составил одно и то же значение, 4,09%, хотя и были незначительные колебания в 2013-2014гг.

Далее будут рассмотрены формы межбюджетных трансфертов по отдельности.

Определения всем формам межбюджетных трансфертов будут даны на примере тех, которые распределяются из федерального бюджета Российской Федерации.