Файл: Место и роль представительных органов в системе местного самоуправления.pdf
Добавлен: 29.03.2023
Просмотров: 420
Скачиваний: 3
Глава 9 посвящена формам межмуниципального сотрудничества, глава 10 – ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, глава 11 – особенностям организации местного самоуправления, глава 12 – переходным положениям.
Представительным органам муниципальных образований отведена значительная часть этого документа. Вместе с тем, многие вопросы отнесены на счет устава муниципального образования, хотя устав является муниципальным нормативным правовым актом, чей уровень ниже федерального закона[10]. Подобное положение может быть объяснено спецификой существования муниципальных образований, особенностью отношений и следованию Конституции, которая предполагает самостоятельное управление. Таким образом, федеральный закон устанавливает рамки и границы, образовывает правовое поле, в рамках которого муниципалитетам дана определенная самостоятельность. Это необходимо для эффективного, грамотного управления, отсутствия коррупционных и иных правонарушений, выстраивания эффективной политики на уровне вышестоящего подчинения. Таким образом, можно судить о высокой значимости и продуманности данного закона. Поскольку Статья 72 Конституции предполагает совместное ведение России и ее субъектов установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, данный Федеральный закон является рамочным, то есть его установочные положения могут быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемыми субъектами РФ[11].
Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» точно также содержит положения, касающиеся представительных органов муниципального образования. Статья 8 устанавливает срок полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, говоря о том, что депутаты местного уровня не могут избираться на срок менее двух и более пяти лет[12]. Статья 82 говорит о возможности продлении или сокращения сроков полномочий органов местного самоуправления на один год для совмещения с выборами в Государственную Думу. Таким образом, данный федеральный закон касается преимущественно сроков полномочий депутатов.
Поскольку уставы субъектов Российской Федерации являются важным источником информации и источником права, необходимо ознакомиться с ними поближе на примере Устава Амурской области (в редакции от 03.09.2018 № 234-ОЗ).
Устав Амурской области говорит о том, что «государственная власть в Амурской области осуществляется на принципах разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную» (ст. 10, п. 1)[13]. В этой же статье сказано, что «в области соблюдается принцип разграничения предметов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечивается экономическая и финансовая самостоятельность муниципальных образований» (ст. 10, п. 3)[14]. Отмечается, что у представительных органов муниципальных образований есть право нормотворческой инициативы (внесение законопроектов на рассмотрение в Законодательное Собрание (ст. 78, п. 3)[15].
Местному самоуправлению посвящена глава 22, в которой содержится четыре статьи – 121-124 – из которых две утратили силу. Статья 122 предусматривает создание местного самоуправления «с учетом национальных, исторических, социально-этнических и других особенностей конкретных административно-территориальных единиц[16]». Статья 124 говорит о том, что муниципальные образования могут иметь свою символику. На этом описание роли и места муниципальных органов власти заканчивается.
Мы видим, что в уставе области значительное внимание уделено описанию функций полномочий и обязанностей губернатора, правительства, Законодательного Собрания Амурской области, судебной системы, исполнительных органов власти в целом, однако местное самоуправление в нем едва затрагивается. Для определения статуса, места и роли, правовой основы существования представительного органа власти обратимся к Уставу муниципального образования г. Благовещенска, как яркому примеру устава муниципального образования.
Устав города Благовещенска был принят решением городской Думы от 26.05.2005 № 62/89, с изменениями, последнее из которых датируется 28.03.2019 (№ 54/21)[17]. Устав города Благовещенска, а также Регламент Благовещенской городской Думы являются важными источниками права, устанавливающими и регламентирующими деятельность представительного органа власти муниципального образования города Благовещенск как органа местного самоуправления. Именно поэтому изучение устава города и регламента городской Думы поможет ответить на вопрос о правовых основах существования представительного органа власти города Благовещенска.
Городская Дума г. Благовещенска состоит из 30 депутатов, избираемых тайным голосованием на основе всеобщего равного и прямого избирательного права (ст. 7, п. 1, ст. 18, п.3). Порядок назначения выборов указан во 2-6 пунктах статьи 7. Само существование Думы предусмотрено п. 1 ст. 17 Устава. Статья 18 посвящена статусу, составу и сроку полномочий Думы. В ней сказано, что «городская Дума является муниципальным казенным учреждением, обладает правами юридического лица в соответствии с федеральным законом, регулирующим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Уставом предусмотрено создание комитетов для разработки отдельных категорий законопроектов (ст. 25). Он регламентирует порядок заседания (ст. 26), отзыва депутата (ст. 8) и роспуска Думы (ст. 19).
Отдельно статус и правовое основание деятельности Благовещенской городской Думы указано в ее Регламенте. Согласно ему, «Благовещенская городская Дума (далее - городская Дума) в соответствии с Уставом муниципального образования города Благовещенска является представительным органом муниципального образования, входит в структуру органов местного самоуправления, состоит из 30 депутатов (установленная численность депутатов городской Думы), избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (ст. 1)[18].
В этой же статье указано, что «городская Дума правомочна при избрании не менее двух третей депутатов от установленной численности. Под числом избранных депутатов городской Думы понимается число фактически избранных депутатов, за исключением тех депутатов, чьи полномочия прекращены на момент голосования в установленном порядке»[19]. Таким образом устанавливаются нормы правомочности для принятия решения на основании принципа квалифицированного большинства.
Если мы обратимся к Уставам других муниципальных образований, например, Завитинского района Амурской области[20] или Ивановского сельского Совета Ивановского района Амурской области[21], то мы увидим, что там точно также закреплены права и обязанности представительного органа местного самоуправления (в данных случаях, Завитинского районного Совета народных депутатов и Ивановского сельского Совета народных депутатов). Исходя из этого, а также, проанализировав источники и литературу, можно сделать вывод о том, что существование представительного органа местного самоуправления закреплено на уровне устава муниципального образования и регулируется регламентом этого представительного органа. Необходимо подчеркнуть еще раз, что устав Амурской области не конкретизирует данное положение и не подразумевает создание представительных органов местного самоуправления, однако это упомянуто в его тексте в связи с правом нормотворческой инициативы представительных органов муниципалитетов.
Среди международных источников права выделяется Европейская хартия местного самоуправления[22]. Она была ратифицирована Российской Федерацией 28 февраля 1996 г., а вступила в силу для России с 1 сентября 1998 г.[23] В ней четко закреплены права муниципалитетов в области местного самоуправления, и Российская Федерация как государство, принявшее ее, обязано их придерживаться. В частности, говорится о том, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти», а также то, что «осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам»[24] (ст. 4, п. 1,3).
Отмечается, что «местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление» (ст. 5, п.1). Интересным представляется положение, согласно которому «предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными» (ст. 4, п. 4). Из других важных деталей – введение права на защиту границ территории (ст. 5), соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления (ст. 6), введение понятия финансовых ресурсов органов местного самоуправления (бюджета и собственности – ст. 9), а также определение возможности административного контроля (ст. 8).
При анализе данного источника становится ясно, что он в полной мере соответствует Конституции Российской Федерации и Федеральному закону № 131. Таким образом, подписание этой хартии никоим образом не умаляет прав российских нормативно-правовых актов, не лишает граждан прав и подчеркивает приверженность европейским традициям и ценностям в области местного самоуправления. Конституция РФ закрепляет в соответствии с хартией важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране[25]. Подписание этой хартии сблизило нас в правовом поле и создало новые возможности для сотрудничества. Сама же хартия регламентирует права настолько пространно, чтобы соответствовать интересам большинства государств.
Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, решения и постановления Конституционного суда РФ точно также являются источником права для представительных органов местного самоуправления, если они касаются их[26]. Отраслевые кодексы хотя напрямую и не затрагивают местное самоуправление, но оказывают влияние на их деятельность[27]. Таким образом, мы видим, что количество категорий источников права для представительных органов очень велико.
Подводя итоги, стоит отметить, что правовой основой для существования представительных органов местного самоуправления являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), решения Конституционного суда РФ, уставы муниципальных образований и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов РФ, а также международные правовые акты, такие как Европейская хартия местного самоуправления. Конституция Российской Федерации устанавливает основные нормы существования органов местного самоуправления, закон № 131-ФЗ регламентирует и конкретизирует функции представительных органов местного самоуправления, а уставы и регламенты их дополняют и устанавливают исключительные для них компетенции в соответствии с особенностями местного самоуправления на местах.
2 ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В данной главе необходимо рассмотреть юридический статус представительных органов власти, их права и обязанности, возможности, особенности взаимодействия с вышестоящими органами представительной власти, а также с органами исполнительной и судебной власти для того, чтобы понять их роль и место в системе местного самоуправления.
Правовой статус представительных органов местного самоуправления определен в уставе муниципального образования, а также в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[28]. Обратимся к нему за разъяснениями.
Согласно статье 34 данного закона, представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п.1). Наличие представительного органа является обязательным, за исключением случаев, предусмотренным данным Федеральным законом (ст. 34, п.2).
Так, например, согласно пункту 3, в поселениях с численностью менее 100 человек представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляет сход граждан. В поселениях с численностью от 100 до 300 человек полномочия представительного органа могут осуществляться сходом граждан, если это предусмотрено уставом. Сход граждан имеет те же права, что и представительный орган, и несет ту же ответственность, фактически заменяя его (ст. 25).
В большинстве же остальных случаев, представительный орган формируется, причем численность депутатов поселения или городского округа напрямую зависит от числа жителей этого муниципального образования. При численности населения менее 1000 человек выбирают не менее 7 депутатов, от 1000 до 10000 человек голосуют не менее чем за 10 народных избранников, если численность населения составляет от 10000 до 30000 человек, то депутатов становится не менее 15. Если на территории проживают от 30000 до 100000 человек, то 20 депутатов. При увеличении численности населения до 500000 человек избирают не менее 25 депутатов, все что свыше – не менее 35 народных избранников (ст. 35, п. 6).
Необходимо обратить внимание, что данное правило действует лишь для депутатов городских округов, сельских и городских поселений. Для районов установлена иная численность – не менее 15 человек. Для внутригородской территории города федерального значения действуют иные правила – там численность должна быть не менее 10 человек. При избрании в представительный орган муниципального района число депутатов, избранных от одного поселения не может превышать 2/5 от установленной численности депутатов[29].