Файл: Место и роль представительных органов в системе местного самоуправления.pdf
Добавлен: 29.03.2023
Просмотров: 421
Скачиваний: 3
Такое значимое количество полномочий делает его центральным и незаменимым в системе местного самоуправления, дает гарантии выражения воли народа, создает предпосылки для ведения дел в соответствии с демократическими принципами. Федеральный закон № 131 четко очерчивает полномочия представительных органов власти, вместе с тем создает ряд сложностей, о которых необходимо упомянуть в следующей главе. Помимо этого, стоит отметить значимую роль представительного органа при принятии бюджета, проведении политики местного самоуправления и работе муниципалитета в целом.
3 ОСОБЕННОСТИ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ РОЛЬ И МЕСТО ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В данной главе нужно рассмотреть фактический статус представительных органов местного самоуправления, особенности, влияющие на их роль и место в системе местного самоуправления, отличительные черты взаимодействия с другими органами власти, социально-экономические, политические условия, влияющие на значимость (роль и место) органов в условиях централизации власти и значимости парламентских политических партий в повседневной жизни страны.
Первое на что стоит обратить внимание – отдельные положения Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности, в статье 36, пункте 5 говорится, что «глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования». Эта подотчетность выражается в ежегодных отчетах и докладах представительных органам местного самоуправления, а также в том, что любой граждан может подать обращение, запросу или жалобу в администрацию муниципального образования, на которую она должна будет ответить в надлежащие по законам сроки.
На практике же депутаты хоть и задают вопросы главам во время ежегодных отчетов и зачастую даже вступают в жаркие дискуссии между ними и между собой, но не пользуются возможностью удалить главу в отставку по итогам неудовлетворительного состояния дел за два года, хотя третий подпункт второго пункта статьи 74.1 настоящего Федерального закона предусматривает такую возможность. Это может быть обусловлено несколькими причинами: дороговизной проведения новых выборов, нежеланием менять что-то в лучшую сторону, неверием что новый глава будет работать лучше старого и номинальным характером работы депутатского корпуса, когда они послушно со всем соглашаются и не пытаются отстаивать свою точку зрения. Есть и другие причины, но все сводится к тому, что отчеты глав муниципального образования уже давно пришли к номинальному, бюрократическому характеру, они необходимы для соблюдения законов и уставов, но не несут за собой серьезных последствий для глав. В общероссийской практике случаи удаления глав в отставку по итогам заслушивания его отчетов являются крайне редкими и не носят общепринятый характер. Исходя их этого можно считать, что данное положение о подотчетности главы депутатам и населению является ограниченным и не носит абсолютный характер.
Второе, на что необходимо обратить внимание – роль представительного органа власти при формировании конкурсной комиссии для выборов главы района, округа, внутригородского муниципального образования города федерального значения. Лишь только половина от общего числа членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального образования, остальные – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (ст. 37, п. 5). Это означает, что роль органа местного самоуправления в этом невелика. Авторитет губернатора как правило значителен, члены комиссии, назначаемые им в комиссию, обычно являются властными, значимыми особами, их роль и влияние огромны, им легко склонить на свою сторону членов конкурсной комиссии от представительного органа власти. Это означает, что при участии в конкурсе имеют преимущество те кандидаты, которые получили поддержку со стороны членов конкурсной комиссии, назначаемыми главами субъектов. Им легче пройти процедуру конкурсного отбора и быть допущенными для голосования.
Пункт 4 статьи 43 говорит о том, что глава муниципального образования, исполняющий роль председателя представительного органа руководит им в полной мере, а с учетом того, что в сельских поселениях и внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения глава может быть главой администрации и председателем представительного органа (если он избран не по конкурсу), то речь идет фактически о слиянии двух ветвей власти. В условиях, когда глава одновременно руководит и администрацией, и представительным органом, у него становится гораздо больше власти и влияния чем обычно. И хотя депутаты все равно могут голосовать против его инициатив, что должно исключать коррупционную составляющую, когда главы могут принимать законопроекты «под себя», с учетом своих интересов, тем не менее это ведет к концентрации власти в одних руках и избытку полномочий. Поскольку большинство глав в целях экономии избираются по конкурсу, эта практика уходит в прошлое, однако влияние главы все равно остается высоким. Важно, чтобы глава не злоупотреблял своим должностным положением.
Стоит также отметить, что муниципальные правовые акты могут быть отменены, в том числе и органами государственной власти в случае если они касаются передачи государственных полномочий местному самоуправлению (ст. 48, п.1). Это означает, что если отдельные полномочия, которые федеральными законами или законами субъектов были переданы муниципалитетам были не исполнены или их исполнение было нарушено, то органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут взять на себя обязательства по их исполнению.
Самое сложное взаимодействие между представительными органами власти местного самоуправления и субъекта РФ заключается в сфере бюджетирования. Проблема состоит в том, что источники доходов бюджета муниципалитета настолько малы, что подчас не покрывают всех статей расходов, в результате чего муниципалитетам приходиться просить о выделении денежных средств представительный орган субъекта Российской Федерации. Им принимается решение о предоставлении субсидий на софинансирование расходов местного бюджета (в соответствии со ст. 63.1.). Также за счет бюджета субъекта РФ выделяются субвенции на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий (ст. 63). Таким образом, мы видим, что часть денежных средств субъекта РФ уходит в местные бюджеты, что учитывается представительными органами местного самоуправления при принятии бюджета. С одной стороны, это делает работу представительных органов местного самоуправления более легкой и помогает с решением проблем в области финансирования, с другой – делает муниципалитеты зависимыми от финансирования со стороны региона, что влияет на их самостоятельность, гарантированную Конституцией РФ.
Отдельно стоит отметить советы муниципальных образований, чье создание предусмотрено статьей 66 рассматриваемого закона. Советы играют двоякую роль: с одной стороны, сдерживают оппозиционно настроенных по отношению к властям субъекта РФ глав и председателей представительных органов муниципальных образований путем выработки общей, консолидированной позиции, с другой – служат механизмом обратной связи. Помимо этого, совет муниципальных образований представляет интересы муниципалитетов перед органами государственной власти, обучает муниципальных служащих ведению дела, способствует обмену опыта работы.
Поскольку депутаты в представительных органах местного самоуправления образовывают депутатские объединения (фракции), необходимо рассмотреть их роль при принятии политических решений. Все дело в том, что фракции образуются согласно принадлежности к политической партии, а в уставах многих политических партий прописана обязанность в случае избрания войти во фракцию и соблюдать партийную дисциплину, голосуя единообразно в соответствии с решениями вышестоящих партийных органов. Таким образом, при принятии решений депутаты учитывают не свое личное мнение, а мнение этих органов, транслируемое через руководителя фракции и голосуют по этому вопросу не так как считают нужным, а консолидировано, единообразно, в соответствии с мнением, установками руководителя фракции. Сам же руководитель принимает решение о голосовании исходя из своего политического опыта, соответствию принимаемого закона позициям и политической программе партии, мнению высших партийных органов. С учетом того, что депутаты не несут персональной ответственности за голосование, они могут проголосовать как заблагорассудиться руководителю фракции, тот в свою очередь будет действовать в интересах высшего партийного звена региона и руководителей партии в целом. Исходя из этого, размывается понятие персональной ответственности депутата, происходит ее перекладывание на чужие плечи, депутаты становятся подневольными, обязуясь голосовать в соответствии с решениями вышестоящих политических органов. Данная ситуация существует преимущественно на уровне городских округов и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. В муниципальных районах, сельских и городских поселениях, где интересы района или поселения выше партийной дисциплины или она не соблюдается, депутаты будут голосовать в угоду собственным интересам, а не так как нужно вышестоящим партийным органам. Отсюда – политическая борьба и отстаивание партийных интересов происходит на уровне городов. Нижестоящие уровни как правило лишены этой борьбы или она незначительна. За счет того, что депутаты принимают решения, продиктованные руководящими структурными подразделениями партии, их роль в принятии решении нивелируется. Фактически законодательный орган выпадает из процесса принятия решений, подчиняясь партийной верхушке.
Еще одним спорным моментом, на который стоит обратить внимание является компенсация расходов депутатской деятельности. Несмотря на то, что по уставам муниципальных образований, региональным законам, а также в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления труд депутатов должен компенсироваться, это не всегда происходит. В бюджетах представительных органов муниципальных образований зачастую не предусмотрены суммы компенсаций для выплат депутатам районных уровней за их депутатскую деятельность или транспортные расходы, если они и есть, то сумма выплат минимальна. В частности, если депутат вынужден добираться на сессию в административный центр района за свой счет, то как показывает практика, эти расходы не всегда компенсируются. Для сельских советов, состоящих из населенных пунктов, отдаленных друг от друга значительным расстоянием, где сессии проходят ежемесячно это становится насущной проблемой. Пункт 2 статьи 7 Хартии местного самоуправления говорит: «статус местных выборных лиц должен предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своего мандата, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждения за проделанную работу и соответствующее социальное обеспечение», но на практике это не всегда соблюдается. Это в свою очередь ведет к отсутствию депутатов на сессиях, создает основания для неправомочности принятия решений, подрывает доверие к представительному органу, позволяет голосовать неработающим депутатам чаще чем работающим, которые в свою очередь не могут присутствовать на сессии в силу своей занятости и финансовых возможностей. Таким образом, в депутаты избираются те лица, которые как правило имеют возможность присутствовать на сессиях. Это пенсионеры, безработные, индивидуальные предприниматели, обслуживающий персонал муниципальных учреждений, а также учителя, реже – врачи. В силу этого формируется специфичный состав выборного органа, что может накладывать отпечаток на принимаемые им решения. Очевидно, что Совет народных депутатов, состоящий из десяти пенсионеров будет голосовать иначе по вопросам налогообложения, нежели чем Совет, состоящий из десяти предпринимателей или владельцев крупных фермерских хозяйств. Отсюда – отсутствие компенсации за проезд к месту проведения сессии и отсутствие компенсации за потраченное время способствует формированию особого состава представительного органа.
В продолжение этой темы стоит отметить вопрос избрания депутатов. Если депутаты сельских и поселковых советов, как правило не тратят деньги на агитационно-пропагандистскую работу, то депутаты уровней муниципальных районов, городских округов и городов федерального значения как правило очень щедро вкладываются в свою избирательную кампанию, особенно в условиях острой политической борьбы для того чтобы повысить свои шансы быть избранными. Это создает своеобразный искусственный имущественный ценз. Современные политические технологии убедительно доказали, что количество денег, затраченных на агитацию, напрямую влияет на рейтинг кандидата. Как писал Альберт Гор, «в значительной мере деньги и разумное использование электронных СМИ способны предопределить исход выборов, а роль рациональных соображений при этом начинает снижаться»[31]. Отсюда – у богатых есть больше шансов за счет PR-технологий продвинуть свою кандидатуру в массы и выиграть выборы. Впрочем, за счет бесплатных средств агитации (социальные сети, форумы, общественные выступления, митинги), этот вопрос не является столь актуальным как раньше, когда основная агитация велась через листовки и СМИ.
Еще одной проблемой, на которую стоит обратить внимание является подготовка к заседаниям. Как правило, не все депутаты получают информационные материалы в полной мере. Есть те, кто узнает повестку за день-два или накануне заседания, не успевает ознакомиться с законопроектами и в результате голосует, не разобравшись в сути вопроса. Плохая коммуникация, отсутствие обратной связи – вот признаки плохо налаженной политической системы на местном уровне. Как справедливо отмечает Л.В. Кудряшова, «для активного и конструктивного участия депутатов представительных органов в подготовке и принятии решений необходимо, чтобы депутаты имели возможность заблаговременно ознакомиться с проектами решений, получить необходимую информацию, свободно высказать свое мнение, предложения, замечания по обсуждаемому представительным органом вопросу»[32]. К сожалению, на местном уровне это не всегда наблюдается. Все эти проблемы ведут к изменению роли и места представительных органов власти в системе местного самоуправления.
Отдельно необходимо отметить сложности, возникающие с отзывом депутата. Несмотря на то что законодательно это закреплено, данное право практически не реализуется на территории Российской Федерации. Это может быть объяснено тремя причинами. Во-первых, апатией населения и его нежеланием или неверием что-то изменить в лучшую сторону. Во-вторых, отсутствия ответственности депутата за высказанное им мнение или участие в голосовании. В-третьих, необходимости веских оснований для отзыва, которые не всегда существуют. Отозвать можно только депутата, избранного по одно или многомандатным округам. Депутаты, избранные по списку отзыву не подлежат. Поскольку списочная система есть как правило на уровне городских округов и муниципальных районов и зависит от числа жителей и устава муниципального голосования, складывается ситуация, когда на уровне сельских или городских поселений отзыв не имеет смысла в силу приближённости депутата к народу, а в городских округах или муниципальных районах отзыву подлежат не все депутаты. В целом, система отзыва крайне редко используется в общероссийской практике и не использовалась на территории Амурской области за последние десять лет ни одного раза.