Файл: Место и роль представительных органов в системе местного самоуправления.pdf
Добавлен: 29.03.2023
Просмотров: 433
Скачиваний: 3
Еще одним моментом является зависимость местных властей от региональных. «Даже в тех случаях, когда политики всех уровней говорят о самоуправлении, оно по сути таковым не является, ибо этим термином обозначается реально существующая власть на местах. Властные органы в городах и районах, в сущности являются низовым звеном государственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения, которое в условиях традиционного самоуправления избирает местное самоуправление и доверяет ему управлять местным сообществом на определенное время и в определенных, очерченных законом рамках полномочий» – утверждает Р.Т. Мухаев[33]. С этим утверждением тяжело не согласиться, хотя масштабы зависимости кажутся несколько преувеличенными. Большинство решений, касающихся жизни муниципалитета (благоустройство территорий, сохранение памятников и т.п.) принимается муниципалитетами самостоятельно, однако отдельные решения действительно зависит от позиции органов государственной власти.
После всех означенных моментов кажется, что роль представительных органов в системе местного самоуправления невелика. На самом деле это не так. Выслушивание отчетов главы позволяет обратить внимание на проблемные зоны, принятие бюджета позволяет выделить деньги на те цели и нужды, где они востребованы больше всего. Фактически при помощи бюджета депутаты определяют направления деятельности местной администрации, поскольку в отсутствие финансирования провести какие-либо работы или мероприятия тяжело, а подчас невозможно. Помимо этого, депутаты ответственны за принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений.
Устав является важнейшим нормативно-правовым документов. В нем содержатся следующие положения:
1) наименование, состав, границы территории муниципального образования, наличие собственной символики;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
4) структура органов местного самоуправления, порядок их формирования, полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц, срок их полномочия;
5) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
6) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
7) условия и порядок организации муниципальной службы;
8) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
9) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов с учетом исторических и иных местных традиций.
В уставе муниципального образования могут быть отражены и другие положения об организации местного самоуправления в соответствии с законами России и законами субъектов РФ[34].
Исходя из этого, мы видим, что роль представительного органа власти в системе местного самоуправления велика. Большое количество полномочий, закрепленных уставом за местным самоуправлением обусловлена принципом субсидиарности, принятым в рамках Совета Европы, отраженном в Хартии местном самоуправлении[35]. Другое дело, что в условиях жесткой централизации власти не все из этих полномочий исполняются, и не всегда законодательный орган власти является полностью самостоятельным и независимым. Уже упомянутое совмещение должностей председателя представительного органа и главы администрации в сельских поселениях, голосование депутатами в соответствии с решениями, принимаемыми партийным руководством – все это накладывает отпечаток на независимость законодательной власти и ее возможности.
Основной функцией представительного органа власти является нормотворческая деятельность, то есть деятельность по регулированию общественных отношений на территории муниципального образования путем создания системы муниципальных правовых актов, которая определяет организацию и порядок решения вопросов местного значения, объём муниципальных услуг, гарантированных гражданам, проживающим на территории муниципального образования, а также взаимодействие различных субъектов общественных правоотношений[36]. Исходя из того, что мы знаем о представительных органах, анализа их деятельности, опубликованных в открытых источниках, представляется, что большинство представительных органов эффективно или ограниченно эффективно справляются с возложенными на них обязанностями, позволяя функционировать системе в полном объеме.
Отдельно стоит акцентировать внимание на том, что представительный орган определяет приоритеты муниципальной деятельности, то есть направления работы администрации. Если он ставит невыполнимые задачи или неэффективно работает, принимает версии бюджета, наносящие урон муниципалитету, то это осложняет отношения между ним и главой администрации и может побудить последнего уйти в отставку, в то время как сам депутат никакой ответственности не несет. Максимум, что может последовать за непродуманными решениями депутатского корпуса, которые не нарушают закон – создание дефицита бюджета и роспуск представительного органа. Исходя из этого складывается двоякая ситуация: депутаты не несут никакой личной ответственности за голосование, но при этом влияют на работу администрации через принятие нормативно-правовых актов и бюджета, в частности. Если депутатский корпус будет противодействовать главе, то глава просто не сможет работать. Сам же депутатский корпус в большинстве случаев не понесет за это никакой ответственности.
Все эти моменты обозначили роль и место представительных органов власти в системе местного самоуправления в полной мере. Мы увидели, что он формируется исходя из уровня достатка депутата и возможности быть избранным (особенно характерно для крупных городов), имеет специфические черты в сельской местности (зависимость от главы при совмещении должностей, состав формируется из тех, у кого есть возможность работать в качестве депутата). Помимо этого, стоит выделить зависимость от региональных властей и политических партий (особенно характерно при дефиците бюджета и/или жесткой партийной дисциплине), ограниченные возможности депутатского корпуса по ряду вопросов и их широкую самостоятельность в целом. Таким образом, муниципалитеты предоставлены сами себе, но при этом контролируются государством. Отдельные положения закона позволяют им быть самостоятельными, но при всем том по ключевым решениям идет жесткий контроль со стороны государства. Это проявляется при формировании конкурсной комиссии по выборам главы района или города, где половина членов назначается главой субъекта РФ, при формировании бюджета в ряде случаев и выделении субвенций или субсидии. Не стоит игнорировать участие в политических процессах политических партий, чьи решения влияют на ход и итоги голосования депутатов. В целом, мы видим независимость муниципалитетов при ограниченном влиянии властей на уровне субъекта РФ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Представительные органы создаются и работают в соответствии с текущим законодательством РФ и нормами международного права. Они играют важную, ключевую роль при принятии большинства решений на уровне муниципальных образований. От них зависит принятие устава муниципального образования, который является главным правовым актом для этого муниципалитета, голосование по выборам главы администрации по конкурсу. Они принимают бюджет и влияют на его формирование, заслушивают отчеты главы муниципального образования и дают им оценку, могут удалить главу в отставку при неудовлетворительной оценке, выставляемой главе два года подряд.
По многим позициям представительные органы местного самоуправления не являются в полной мере самодостаточными. Это вызвано зависимостью от региональных властей, участием политических партий и влиянию их программ, контролем деятельности со стороны властей субъекта РФ, финансовыми обязательствами в рамках субвенций и субсидирования отдельных статей расходов местных бюджетов.
Представительные органы власти избираются демократическим путем, их численность определяется уставами муниципальных образований. Их основные полномочия прописаны в Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но дополнительные могут возлагаться уставами муниципальных образований, субъекта РФ и законами регионального уровня. Это влияет на роль и место представительных органов власти в отдельно взятом регионе.
Если судить по Амурской области, то полномочия и возможности представительных органов власти велики, а степень ответственности не всегда высока. В столкновении интересов представительной и законодательной власти на уровне муниципалитета приоритет есть у законодательной ветви власти. Таким образом, акцент интересов, полномочий и возможностей смещен в сторону депутатов, как выразителей воли народа. Принятие бюджета задает основные направления деятельности администрации, возможность преодоления своеобразного «вето», когда глава отказывается подписать законопроект путем повторного голосования квалифицированным большинством делает власть представительного органа большей и более значимой. В тоже время в условиях российской демократии, когда не у каждого есть возможность быть избранным в силу дороговизны избирательных кампаний или невозможности присутствовать на заседаниях, создается специфичный состав выборного органа, который разнится от муниципалитета к муниципалитету. Это создает особые условия для взаимодействия между главой администрации и представительного органа, которые должны рассматриваться отдельно в каждом случае. В целом, на теоретическом уровне, у представительных органов широкий спектр полномочий, который позволяет играть весомую и значимую роль в пределах муниципалитета, она является центральной при принятии самых важных решений. В тоже время, на практическом уровне некоторые факторы, перечисленные в заключении этой работы, подрывают авторитет, влияние, возможности, полномочия представительного органа и нивелируют их иногда.
Для того чтобы устранить эту проблему необходимо внести изменения в уставы политических партий, отменявшие бы соблюдение партийной дисциплины при голосовании, так чтобы депутаты не были обязаны руководствоваться при голосовании решениями вышестоящих партийных органов, а принимали бы их самостоятельно, но это в свою очередь подорвало бы авторитет политических партий и снизило бы их значимость и эффективность принимаемых ими решений.
Финансовая зависимость преодолевается увеличением поступлений от налогов и сборов, что возможно при развитии инфраструктуры и привлечению новых источников дохода.
Административная зависимость решается путем принятия новых законов, которые бы давали большую степень самостоятельности. Оборотной стороной этого может стать ухудшение социально-экономической ситуации на местном уровне и отсутствие ответственности, что вынудит региональные власти пойти на контроль и вмешательство в жизнь муниципалитетов. Таким образом при нынешнем уровне развития местного самоуправления не все из выявленных проблем могут быть решены. Их решение возможно, и они исчезнут сами по себе при улучшении социально-экономического уровня развития на местах и большей степени ответственности выборных органов власти, включая представительные.
Нынешнее положение дел позволяет представительным органам эффективно или ограниченно эффективно исполнять свои полномочия, но только при поддержке со стороны властей субъекта Российской Федерации. Изменение ситуации, как уже было отмечено возможно, но в его основе лежат институциональные преобразования.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации
2. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
3. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
4. Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
5. Устав Амурской области
6. Устав города Благовещенска
7. Регламент Благовещенской городской Думы
8. Устав Завитинского района
9. Устав Ивановского сельсовета Ивановского района Амурской области
10. Европейская хартия местного самоуправления. Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ.
11. Байнова, М.С., Медведева, Н.В., Рязанцева, Ю.С. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие / М.С. Байнова, Н.В. Медведева, Ю.С. Рязанцева. – М., Берлин: Директ-Медиа, 2016. – 459 с.