Файл: Законотворческая функция государства (Особенности функционирования государства).pdf
Добавлен: 31.03.2023
Просмотров: 113
Скачиваний: 2
Законодательная власть осуществляется государственными органами путем вовлечения в законодательный процесс. Поэтому правда, что законотворческий процесс называется формой государственного управления[22].
В то же время понятие «законотворчество» раскрывается через трудоемкий процесс, который должен привести к принятию нового закона в изложении идеи автора. Но идея автора является законодательной идеей, которая не всегда рождает законодательный процесс. Для реализации законодательной идеи необходимо не только официально инициировать законодательный процесс путем введения законодательной инициативы, но и детально проработать законопроект в соответствии с требованиями законодательной техники. Ведущей проблемой реализации законодательной власти различных федеральных органов является недостаточно регламентированная правовая база. Основным источником участия федеральных органов в законодательной власти остается Постановление (например, указанное полномочие Президента Российской Федерации участвовать в обсуждении законопроекта в Государственной Думе).
Российская Федерация является федеральным правовым государством, которое позволяет осуществлять законодательную власть на двух уровнях власти. В федеративном государстве право субъектов Федерация для принятия собственного законодательства учреждено. Механизм реализации законодательной власти субъектов Российской Федерации определяется самостоятельно. В осуществлении законодательной власти в субъектах Российской Федерации участвует неограниченный круг субъектов публичной власти. Региональный законодательный процесс осуществляется в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации[23]. Законодательная власть в рамках права на реализацию законодательной инициативы принадлежит депутатам, высшим должностным лицам субъекта Российской Федерации и представительным органам местного самоуправления. Установлено диспозитивное начало, дополняющее круг таких субъектов.
Обобщение практики правового регулирования наделения субъектов права законодательной инициативой в региональном законодательном процессе позволяет сформулировать общие закономерности в определении групп субъектов права. Законодательные полномочия по реализации законодательных инициатив возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации: избирательную комиссию; коллегиальный исполнительный орган; контрольно-ревизионную палату; Конституционный (Уставный) суд; Уполномоченного по защите прав предпринимателей; Уполномоченного по правам детей; Уполномоченного по правам человека; Уполномоченных представителей определенных категорий: коренных малочисленных народов; защита среды обитания граждан; палату справедливости.
В региональном законодательном процессе право осуществлять законодательную власть принадлежит негосударственным объединениям: профсоюзным организациям, региональным отделениям политических партий, молодежному парламенту, общественной палате, ассоциации юристов и так далее.
Консультативно-совещательный орган, в состав которого входят руководители законодательных органов всех 85 субъектов Российской Федерации, был создан в 2012 году.
Совет законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании[24], во главе с двумя сопредседателями - главами палат федерального парламента.
В соответствии с Положением об этом органе, утвержденным 31 мая 2012 года, в задачи Совета входит содействие палатам Федерального Собрания и законодательным органам субъектов Федерации в решении практических вопросов законотворческой деятельности. По предложениям законодательных органов субъектов Российской Федерации комиссии Совета, в состав которых входят председатели соответствующих комитетов Совета Федерации и Государственной Думы, проводят предварительное рассмотрение проектов законодательных инициатив, разработанных этими органами и подготавливают соответствующие выводы, прежде чем представлять их в Государственную Думу. В соответствии со ст. 111 Регламента ГД, утвержденного Постановлением от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД, ответственным комитетом палаты «учитываются» результаты рассмотрения законопроектов в Совете законодателей.
Есть и другие примеры участия представителей государственных органов субъектов Федерации в деятельности специально созданных координационных структур при соответствующих федеральных органах.
Таким образом, законодательный процесс в России реализуется на двух уровнях осуществления государственной власти - федеральном и региональном.
2.2. Правовое обеспечение законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации
Региональному законодательному процессу сегодня уделяется большое внимание. Изучение этого явления посвящено много различных исследований. Достаточно сказать, что в последние годы по этой теме защищено несколько кандидатских и докторских диссертаций. Столь повышенный интерес к этой проблеме объясняется той важной ролью, которую призван сыграть законодательный процесс в процессе демократизации всех сторон жизни российского государства и его регионов. В поддержку вышесказанного высказывается мнение С.В. Полениной, которая считает, что проблема права для современной России имеет не только большое теоретическое (в том числе методологическое), но и практическое значение [25].
Действительно, в XXI веке происходят сложные и глубокие преобразования и фундаментальные изменения в социальной жизни. Отношения быстро меняются, структура государственных органов приводится в соответствие с поставленными задачами. Например, сфера регулирования законодательного процесса осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Говоря о регулировании регионального законодательного процесса (законодательного процесса субъектов Федерации), можно сказать, что он имеет как общие черты, присущие законодательному процессу на федеральном уровне, так и некоторые отличительные особенности.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации», право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации принадлежит депутатам, высшим должностным лицам субъекта, представительным органам местного самоуправления. В Конституции (уставе) ряда субъектов Федерации данный перечень расширен.
По словам Ю.А. Нисневич, расширение круга субъектов, наделенных правом законодательной инициативы, не всегда оправдано[26]. Например, позиция Республики Калмыкия, Тамбовской и Липецкой областей, которые сочли необходимым включить председателя законодательного (представительного) органа, сомнительно. Выделение председателя в качестве самостоятельного субъекта права законодательной инициативы на самом деле не дает ему дополнительных полномочий, но может вызвать путаницу в применении изученной нормативной нормы на практике. В то же время, принимая во внимание характер парламента как коллегиального представительного органа, необходимо исходить из принципа равенства всех депутатов в законодательном процессе, что означает предоставление им равных возможностей для осуществления своей деятельности.
В Иркутской и Орловской областях[27] субъектами законодательной инициативы являются фракции. Это также трудно признать оправданным, так как фракции выражают конкретные политические взгляды и поэтому иногда невольно стремятся отразить их в будущем законе, который не всегда совпадает с общими интересами. Наличие этого обстоятельства, с одной стороны, и стремление фракций выполнить свой законопроект через парламент, с другой, могут создать конфликтную ситуацию, в которой единое решение становится очень трудным[28]. Вряд ли можно считать законным, что субъектам Федерации предоставлено право законодательной инициативы федеральным органам власти (Кемеровская[29] и Курская области[30]) – Управлению Министерства юстиции РФ по субъекту Федерации; Волгоградская область – Управлению Министерства РФ по налогам и сборам по субъекту РФ[31]; Пензенская область – главному федеральному инспектору по субъекту РФ производится расширение полномочий указанных органов, тогда как решение этих вопросов находится в ведении Российской Федерации[32].
Право законодательной инициативы, как правило, реализуется в форме представления в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации законопроектов и поправок к ним. Уставами (конституциями) ряда субъектов Федерации закреплена возможность реализации права законодательной инициативы в виде внесения предложений по разработке законопроектов. Практика некоторых субъектов идет по пути обеспечения права на реализацию законодательной инициативы в форме законодательного предложения только для определенной группы субъектов, чаще всего связывая такое право с инициативой депутатов (Республика Адыгея[33], Курская область). В то же время в нормативных актах законодательных органов субъектов Федерации прописаны процедуры подачи и рассмотрения предложений депутатов, разработки на их основе законопроектов с помощью специально созданных рабочих групп[34].
В отдельных субъектах Федерации граждане имеют право осуществлять законодательные инициативы в форме законодательных предложений. Этим правом, в частности, пользуются жители Астраханской области[35]. В Удмуртской Республике форма законодательного предложения может использоваться гражданами для внесения изменений в Конституцию Республики[36]. За гражданами Магаданской области признается право на обращение в законодательный орган[37]. Нормативная консолидация законодательного предложения как единственно возможной формы реализации народной законодательной инициативы соответствует мировой парламентской практике. Например, согласно австрийскому закону от 10 июля 1963 года о Народной инициативе, подготовленный гражданами законопроект должен содержать «только одно предложение, выдвинутое в качестве народной инициативы»[38].
Когда законопроект направляется в законодательный орган, предписывается выполнение определенных требований. Как таковые называются: обоснование принятия закона; финансово-экономическое обоснование - в случае законопроекта, реализация которого требует дополнительных финансовых затрат; перечень актов законодательства субъекта Федерации, подлежащих принятию, изменению или отмене в связи с принятием настоящего закона, и другие. В некоторых субъектах Федерации существует практика, согласно которой документы, представленные вместе с законопроектом, указывают, какие государственные органы, общественные объединения, учреждения, организации и лица принимали участие в подготовке законопроекта. Например, в Республике Бурятия законопроект, подлежащий представлению в Народный Хурал, должен включать информацию как о субъектах законодательной инициативы, представивших законопроект, так и о органах власти и лицах, участвующих в его разработке[39]. Информация о субъектах законодательной инициативы находится в верхнем правом углу первой страницы текста законопроекта, а информация о лицах и органах, подготовивших законопроект, находится в конце текста.
Многие субъекты Федерации выдвинули на конституционном уровне специальное требование о внесении в законодательный орган финансовых законопроектов о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о применении финансовых обязательств субъекта Федерации, других законопроектов, предусматривающих покрытие расходов за счет бюджетных средств субъекта федерации. Такие законопроекты должны приниматься к рассмотрению законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации только при наличии заключения высшего должностного лица субъекта или в соответствии с его представлением. Это заключение направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации и не может быть менее 14 дней.
По законопроекту, который отвечает всем требованиям его исполнения, назначается комитет, ответственный за подготовку законопроекта для рассмотрения на пленарном заседании. Положение о законодательных (представительных) органах ряда субъектов Федерации определяет сроки рассмотрения законопроектов. В то же время, это не только сроки рассмотрения законопроекта ответственным комитетом (Республика Татарстан), но также общие условия его рассмотрения в парламенте (Алтайский край).
Для работы над законопроектом комитетом создается рабочая группа, в которую могут входить депутаты, не являющиеся членами комитета, представители соответствующего субъекта законодательной инициативы, а также представители государственных органов, других организаций, эксперты и специалисты. По решению комитета можно направить законопроект в государственные органы и другие организации для подготовки комментариев, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. На основании предварительной работы комитет готовит заключение, содержащее обоснованную оценку законопроекта и рекомендации по его принятию или отклонению. Подготовленный к рассмотрению Парламентом законопроект и материалы к нему направляются ответственным комитетом для включения в повестку дня следующего заседания Парламента.
Процедура рассмотрения законопроектов в законодательном органе субъекта Федерации обычно проводится в двух чтениях. Во время первого, после прочтения обсуждаются основные положения законопроекта и вносятся предложения и замечания в виде поправок. По итогам первого чтения законопроекта законодательный орган одобряет законопроект или отклоняет его. Законопроект может быть направлен на дополнительное рассмотрение в ответственный комитет, или его завершение поручается другому органу. Интересным представляется положение введение Регламентом Орловского областного Совета народных депутатов, в котором установлено, что если поправки, утвержденные комитетом при подготовке законопроекта для второго чтения, изменяют и дополняют содержание или структуру законопроекта, комитет имеет право предлагать рассмотрение этого законопроекта в новой редакции [40]. Новая редакция законопроекта рассматривается в первом чтении.