Добавлен: 31.03.2023
Просмотров: 298
Скачиваний: 2
СОДЕРЖАНИЕ
1.1. Правовое положение органов местного самоуправления как субъектов гражданских правоотношений
2.Правовое регулирование отдельных полномочий органов местного самоуправления
2.1. Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью
2.2. Полномочия органов местного самоуправления по управлению земельными участками
Из этого положения следует, что:
1) органы публичной власти могут участвовать в гражданском обороте от имени соответствующего публично-правового образования;
2) органы публичной власти обычно получают гражданско-правовой статус юридического лица (учреждения);
3) в большинстве случаев предложено исходить из следующей правовой презумпции: сделки органа публичной власти должны рассматриваться как действия самого публично-правового образования.
Ни у кого не вызывает сомнений, что от имени и в интересах публично-правовых образований (РФ, субъекта РФ, муниципалитета) действуют соответствующие органы публичной власти (ст. 125 ГК РФ). Ведь именно для этого они и существуют. Здесь можно провести некую аналогию с органами юридического лица (ст. 53 ГК РФ).
Чтобы полноценно участвовать в частных отношениях, органы публичной власти регистрируются в качестве юридического лица и на них (в соответствии с их правовой природой) распространяется правосубъектность юридических лиц частного права (ст. ст. 48 - 49, 51 ГК РФ).[11] Государственная регистрация необходима органу публичной власти и для участия в публичных отношениях, в частности процессуальных, бюджетных и налоговых.
Между тем соглашаться с положением, что органы публичной власти регистрируются в качестве учреждений, не совсем правильно. Они могут регистрироваться в своем собственном уникальном качестве (статусе), правда, на них в любом случае распространяется правовое положение казенных учреждений (п. 11 ст. 161 БК РФ). Думается, имеет смысл говорить о том, что в РФ существуют публичные юридические лица, и органы публичной власти - их основные разновидности. В любом случае это специфические участники гражданских правоотношений.
Полностью поддерживаю предложение разработчиков Концепции исходить из презумпции того, что сделки органа публичной власти, направленные не на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности, во всех случаях должны рассматриваться как действия самого публично-правового образования.
Указанный тезис поддержали 91% юристов, принявших участие в опросе по Концепции совершенствования гражданского законодательства (законодательства о юридических лицах).[12]
Как показывает практика, встречаются проблемы при разграничении «собственной» деятельности органа публичной власти (по российскому праву приравненного к казенному учреждению) и деятельности органа публичной власти, которую он осуществляет от имени и в интересах публично-правового образования.
Рассмотрим пример из практики Арбитражного суда Красноярского края. В 2009 году муниципальное учреждение «Администрация муниципального образования «Эвенкийский муниципальный район» (истец) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с иском к ООО «Красный Яр» (ответчик) о расторжении муниципального контракта на поставку товаров для муниципальных нужд, о взыскании договорной неустойки. Ответчик предъявил истцу встречный иск о взыскании задолженности по договору поставки, а также неустойки за просрочку оплаты поставленных товаров. В качестве третьего лица привлечено Министерство образования и науки Красноярского края. В судебном заседании истец уточнил, что истцом по делу является администрация Эвенкийского муниципального района Красноярского края. Уточнения приняты судом.
в удовлетворении исковых требований было отказано, так как иск предъявлен истцом, являющимся государственным органом (очевидно, имелся в виду орган местного самоуправления), а не самим муниципальным образованием. Соответственно, было отказано и в удовлетворении встречного иска как предъявленного ненадлежащему истцу.
Третий арбитражный апелляционный суд со ссылкой на ст. ст. 525, 526, 532 ГК РФ, ст. 71 БК РФ, ст. ст. 1, 3, 9, 14 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» своим Постановлением от 07.09.2010 по делу № А33-19706/2009 вышеуказанное решение в обжалуемой части отменил. Суд апелляционной инстанции указал, что нижестоящий суд не учел, что в спорных отношениях администрация Эвенкийского муниципального района выступила в интересах и от имени муниципального образования. Следовательно, отвечая по встречному иску, администрация Эвенкийского муниципального района представляла интересы данного публично-правового образования.
Постановлением ФАС ВСО от 21.12.2010 по делу № А33-19706/2009 вышеуказанное Постановление оставлено без изменения.[13]
Таким образом, если бы суд первой инстанции изначально исходил из презумпции, дальнейшего обжалования судебного акта можно было бы избежать. Однако суд первой инстанции формально подошел к делу, не выяснил, от чьего имени и в чьих интересах действовал истец. В итоге решение суда отменили в связи с нарушением норм материального права.
Ответственность за вред, причиненный публичной властью, предусмотрена не только гражданским законодательством, но и Конституцией Российской Федерации (ст. 53). Особенности данного вида обязательств обусловлены особыми субъектами ответственности - ими являются органы публичной власти или обладающие властными полномочиями их должностные лица. К органам государственной власти (федеральной и субъектов федерации) относятся органы всех ветвей власти - законодательной, исполнительной, судебной. Муниципальные органы также наделены властными полномочиями и несут ответственность в соответствии с рассматриваемой нормой.
Безусловно, что в существующем законодательстве допустимо к юридическим лицам первостепенное значение имеют нормы Гражданского кодекса РФ, определяющие единые базовые начала для правового регулирования в различных сферах
Хозяйственная деятельность муниципального образования несет высокую ценность и деловую направленность. Органы муниципального образования действуют в рамках интересов населения
Юридические лица определяют как субъект права, который в соответствии с законом создается другими субъектами (учредителями) для определенных целей и может иметь права и обязанности, применимые по его природе.[14]
Бесспорно, об определенном, ограниченном статусе муниципальных образований говорит то, что Выделение универсальной правоспособности как возможности участвовать в любых правоотношениях и специальной правоспособности, т.е. целевой, распространяемой на некоммерческих юридических лиц, к которым относятся и муниципальные образования.
Можно сделать заключение о то, что позиция установления специальной правоспособности обусловлено общественно значимым характером и важностью эффективного государственного контроля за целевым расходованием финансовых ресурсов.
Для муниципального образования главная функция развития территории муниципального образования на которой осуществляется муниципальное управление; Функция обеспечения потребностей граждан муниципального образования в - обеспечить общественные потребности, это публичное образование.
Здесь статус - препятствие, он ограничен рамками правоспособности. Права и интересы защищаются в этом вопросе бесспорно.
Новейшей реформой местного самоуправления определена цель - предоставить высокоэффективное ведение хозяйственной и экономической деятельности местного самоуправления. Эта цель будет достигнута через создание определенных условий, во многом определяемых правовым статусом муниципального образования и его органов.
Муниципального образования как юридическое лицо, обладающего особым правовым статусом, объединяющее в одном лице публичных и частных начал, основным является обеспечение равновесия публичного и частного.
Поведя анализ вышеизложенного, приходим к выводу, что многозначность правового статуса муниципального образования и его органов значительно усложняет выполнение на практике целей, мыслей и предложений современных модернизаций местного самоуправления.
Проблематику самого понятия «муниципальное образование» следует привести к определенности. Недостаточная теоретическая разработка указанного понятия приводит к сложностям в системе отношений муниципального образования и его органов. Например, между органами местного самоуправления и органами муниципального образования, а также между физическими и юридическими лицами.
В Гражданском кодексе отсутствует определение муниципального образования. Как и в Конституции РФ, муниципальные образования рассматриваются в одном ряду с Российской Федерацией и представлены как один из уровней публичной власти. Для нас ясно, что муниципальное образование - это не просто городское или сельское поселение или другая (иная) территория (см. ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, ст. 2 и 124 ГК РФ). Это территория, в пределах которой население осуществляет местное самоуправление. То есть муниципальное образование является политико-территориальной организацией населения.
Совокупное трактование норм Конституции и федеральных законов констатирует следующее - население (в территориальных границах муниципального образования), достаточно часто в законодательстве субъектов РФ считаемое как «местное сообщество», свободно или непосредственно при помощи органов местного самоуправления осуществляет присущую ему муниципальную власть. Этот компонент внутренней организации общества, с одной стороны, построен государством, на простом стремлении людей к соединению, и в то же время - это следствие стремления граждан к самоорганизации и самостоятельности в организации общих гражданских и местных нужд и интересов.
Из этого можно сделать заключение, что публичная и гражданская правоспособность, направленная непосредственно муниципальному образованию, в действительности обращена сообществу как совокупному, коллегиальному субъекту права. Такое сообщество выступает единым субъектом, и от ее имени действуют органы местного самоуправления. Это аксиома от которой отходить невозможно.
Учитывая нормы ГК РФ, мы резюмируем, что прецедент, - регулирование и обеспечение равнозначных прав и интересы физических лиц, юридических лиц и в частности государства, а также его субъектов и муниципальных образований. То есть речь идет о верховенстве (в границах муниципального образования) интересов населения.
Все - таки правовая конструкция, примененная в Федеральном законе № 131-ФЗ (ч. 1 ст. 2, ст. 34 - 38), рассматривает органы муниципального образования как нечто обособленное, и непосредственно как самостоятельных субъектов в системе муниципально-правовых отношений. Возникает неоднозначное толкование, их называют органами местного самоуправления. Было бы корректнее называть их органами муниципального образования, действующими непосредственно от имени муниципального образования, не в своих интересах, а в интересах населения.
В ГК РФ юридическим лицом является признанная государством в качестве субъекта права организация, обособленная имуществом отвечающая по своим обязательствам, учувствует в гражданском обороте непосредственно от своего имени.
По гражданскому законодательству - статус юридического лица характеризуется непосредственно самостоятельностью соответствующей организации.
Для органов публичной власти это положение не соответствует их сущности. Здесь главное - публично-властные отношения, а вовсе, не участие в гражданском обороте. Самостоятельность органов публичной власти ограничена. В соответствии с ГК они выступают от имени муниципального образования и не обладают собственными интересами. В центре интереса всякий раз обязаны быть интересы населения в пределах вопросов и нужд местного характера.[15]
В соответствии с ГК (ч. 2 ст. 125) от имени муниципальных образований правом осуществлять права и обязанности обладают органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В Федеральном законе № 131-ФЗ (ст. 34) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). По логике Закона именно эти органы, являющиеся обязательными в структуре органов муниципального самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования, должны наделяться правами юридического лица.
Это ярко отражено в решении Арбитражного суда Красноярского края от 5 февраля 2019 г. по делу № А33-16982/2018 Администрация Южно-Енисейского сельсовета Мотыгинского района Красноярского края (арендодатель) и ООО «Ангарская ТГК» (арендатор) подписали договор аренды от 01.09.2017 № А-01/2017, согласно пункту 1.1. которого предметом договора является передача арендодателем во временное возмездное владение и пользование арендатору имущества арендодателя (комплекс объектов используемых для водоснабжения) согласно приложению 1 и приложению № 2 к договору в соответствии с действующим законодательством для обеспечения потребителей, находящихся на территории п. Южно-Енисейск и п. Кировский водой, через водоразборные колонки и централизованную водопроводную сеть. Администрация Южно-Енисейского сельсовета Мотыгинского района Красноярского края опубликовала извещение о проведении конкурса на право заключения договора аренды объектов водоснабжения, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования Южно-Енисейский сельсовет. На основании решения конкурсной комиссии (Протокол №2 от 20 октября 2017 года) Администрация Южно-Енисейского сельсовета Мотыгинского района Красноярского края (арендодатель) и ООО «Ангарская ТГК» (арендатор) подписали договор аренды от 23.10.2017 № А-02/2017, согласно пункту 1.1. которого предметом договора является предоставление арендатору за плату во временное владение и пользование муниципальное имущество (комплекс объектов используемых для водоснабжения), находящееся в муниципальной собственности муниципального образования Южно-Енисейский сельсовет, со следующими индивидуализирующими и техническими характеристиками: Администрация Южно-Енисейского сельсовета Мотыгинского района Красноярского края и ООО «Ангарская ТГК» подписали дополнительное соглашение от 23.01.2017 № 1 к договору аренды от 23.10.2017 № А-02/2017, согласно которому арендодатель в соответствии с п.8 ст. 17.1 135-ФЗ «О защите конкуренции» передает в безвозмездное пользование арендатору муниципальное имущество согласно приложения № 1 к настоящему дополнительному соглашению, являющееся частью сети инженерно-технического обеспечения, так как данные части сети являются технологически связанными. С целью обслуживания, содержания и обеспечения бесперебойной работы объектов коммунального хозяйства, оказания услуг по водоснабжению.