Файл: «Органы местного самоуправления».pdf

Общий вывод из приведенного выше беглого анализа наличия земельных участков из состава различных категорий земель в муниципальной собственности говорит о том, что в федеральной собственности находится 293751,9 тыс. га; в собственности субъектов Российской Федерации - 6438,8 тыс. га; в муниципальной собственности - 1799,9 тыс. га.^[27] Из этого следует вывод, что по замыслу законодателя основной формой собственности на земельные участки является (и останется в будущем) федеральная собственность, площадь которой превышает площади всех остальных частных и публичных земель, вместе взятых. Применительно к муниципальным землям это выглядит вполне логично и соотносимо масштабу тех целей и задач, которые поставлены законодателем перед органами местного самоуправления.

Вышеизложенное позволяет сформулировать следующие выводы:

1. Правовые нормы, регламентирующие отношения муниципальной собственности на земельные участки, образуют комплексный межотраслевой институт, включающий в себя нормы конституционного, гражданского, муниципального, административного и земельного права.

2. Следует поддержать авторов набирающей силу концепции межотраслевого подхода к вопросам собственности на природные ресурсы, доказывающих появление в праве новой правовой конструкции – «достояния народов». Аргументируется это тем, что по отношению к большей части природных ресурсов (вода, воздух, животный мир) цивилистическая конструкция собственности неприменима в принципе.

3. Субъектный состав конституционных (муниципальных) и гражданских (земельных) правоотношений существенно различается, что обусловлено, соответственно, публичной и частной природой соответствующих отраслей права. Поскольку отношения собственности имеют имущественную, гражданско-правовую природу, применение к ним в «чистом виде» публично-правовых конструкций «народ как субъект права» недопустимо, поскольку это разрушит всю систему управления муниципальной (государственной) недвижимостью. Вместе с тем, считая важным и своевременным постановку в конституционно-правовой науке этих проблем, мы полагаем, что данные противоречия должны быть исследованы в цивилистической науке с последующим внесением изменений в ГК РФ и закреплением особенностей гражданско-правового режима земельных участков и других природных ресурсов.

4. Земля и земельный участок, несмотря на наличие между этими категориями диалектической взаимосвязи, являются отображением разных объектов правоотношений. Земля как природный объект выступает предметом экологических правоотношений; земля как природный ресурс - земельно-управленческих (например, при установлении или смене категорий земель); и лишь земельный участок как индивидуализированное на местности недвижимое имущество может являться объектом гражданских правоотношений и находиться в частной, муниципальной или государственной собственности.

---

5. Поскольку земля не может являться объектом гражданских прав (и находиться в государственной, муниципальной или частной собственности), необходимо внесение изменений в следующие статьи ГК РФ:

- п. 1 ст. 126 ГК РФ. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, неосуществимо в принципе. Однако это возможно в случае замены в данной статье слова «земля» словом «земельные участки»;

- в п. 3 ст. 129. «Земля и другие природные ресурсы» не могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Но это возможно применительно к «земельным участкам»;

- ст. 164. Сделки с землей не могут совершаться, зато могут совершаться с земельными участками как объектами недвижимости;

- п. 3 ст. 209. «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами...» невозможно в принципе. Например, орган местного самоуправления может исполнять управленческие полномочия относительно земельных массивов, не разграниченных на земельные участки, но это не будут функции гражданско-правового характера (это может быть инвентаризация, проведение землеохранных мероприятий и т.д.);

- п. 2 ст. 214. Так как не «земля», а земельные участки и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. «Земля» не является объектом гражданских правоотношений и может находиться только в собственности «многонационального народа».

6. С учетом вышеизложенной позиции о невозможности нахождения в государственной или муниципальной собственности большинства видов природных ресурсов (воздух, вода, животный мир и т.д.) мы предлагаем изменить редакцию п. 2 ст. 214 ГК РФ, изложив ее следующим образом: «2. Земельные участки, не находящиеся в частной либо государственной собственности, являются муниципальной собственностью».

7. В муниципальной собственности в разном объеме могут находиться земельные участки в составе всех категорий земель земельного фонда России, за исключением земель лесного фонда. Это могут быть «простые» земельные участки (поля, автостоянки, иные незастроенные земельные участки), участки с природными объектами (пруды, городские леса), участки со зданиями (администрации) и имущественные комплексы (МУПы, линейные объекты городского электротранспорта и т.д.). Несмотря на обилие исключений, мы полагаем, что по общему правилу земельный участок выступает главной вещью, а объекты недвижимости - его принадлежностью.

---

8. Участниками гражданских правоотношений являются как муниципальные образования в лице своих органов публичной власти, наделенных полномочиями по распоряжению муниципальными земельными участками, так и специально создаваемые для обслуживания муниципальных органов учреждения как разновидности юридических лиц. Их гражданско-правовой статус нуждается в уточнении посредством дополнения гражданского законодательства конструкцией «публичного учреждения», представляющего в гражданских правоотношениях орган публичной власти.

9. Существующая двухуровневая структура муниципального субъекта гражданских правоотношений (местная администрация и комитеты как учреждения) должна быть заменена одноуровневой (местная администрация - учреждение). Это позволит оптимизировать решение вопросов местного значения по реализации правомочий муниципального собственника. Существующую в Законе о местном самоуправлении и муниципальном нормотворчестве конструкцию «орган муниципальной власти с правами юридического лица» следует исключить из них как противоречащую ГК РФ.

Заключение

Подводя итоги курсовой работы, обобщим изученный материал и сделаем следующие выводы:

Местное самоуправление как субъект гражданского права в лице местной администрации как органа исполнительной власти, учреждений и организаций, находящихся на местном бюджете, а также муниципальных предприятий являются активными участниками гражданских правоотношений, прежде, договорных.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, как правило, вытекает из гражданско-правовых отношений, регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации. В результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе изданием актов, не соответствующих закону или иному правовому акту, они возмещают убытки физическим и юридическим лицам.

Действия органов местного самоуправления бывают как правомерные, так и неправомерные. К правомерным можно отнести совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления, необходимых для решения вопросов местного значения и закреплённых в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований. К неправомерным - издание актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации, уставам муниципальных образований, ущемляющих как имущественные, так и неимущественные права физических и юридических лиц.

---

Проблема гражданско-правовой (имущественной) ответственности органов местного самоуправления тесно связана с определением их статуса как участника гражданско-правовых отношений. Действующее гражданское законодательство исходит из принципа множественности субъектов. К ним относятся и муниципальные образования, составляющие категорию «публично-правовых образований». Муниципальное образование является самостоятельным собственником своего имущества (ст. 215 ГК РФ). Данное положение предопределяет как необходимость участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, так и выступление в них на равных началах с другими, частными собственниками-гражданами и юридическими лицами, являющимися обычными субъектами гражданского права.

Поскольку собственником муниципального имущества и, следовательно, субъектом гражданских правоотношений законом признаются муниципальные образования как целое, возникает вопрос о том, кто вправе выступать от их имени в имущественном (гражданском) обороте. Согласно п. 2 ст. 125 от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Категория компетенции связана с установлением публично-правового статуса соответствующего органа местного самоуправления и поэтому не является гражданско-правовой и не определяется актами гражданского законодательства. Она устанавливается нормами публичного (конституционного, административного и муниципального) права, причём лишь теми его актами, которые специально определяют публично-правовой статус соответствующих органов местного самоуправления (устав муниципального образования, положение об органе местного самоуправления).

Из этого следует, что понятие органов местного самоуправления применительно к муниципальным образованиям, используемое в ст. 125 ГК РФ, не тождественно понятию органов юридического лица (хотя к гражданско-правовому статусу публично-правовых образований по общему правилу п. 2 ст. 124 ГК РФ применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях). Органы юридического лица в соответствии с п. 1 ст. 53 ГК РФ во всех случаях представляют лишь часть юридического лица, не имеющую самостоятельной правосубъектности, а поэтому взаимоотношения такого органа со своим юридическим лицом не могут строиться на началах представительства, как это имеет место в некоторых зарубежных правопорядках. Органы местного самоуправления в ряде случаев также не наделяются гражданской правосубъектностью, несмотря на свой управленческий статус, ибо выполнение их функций не требует непосредственного участия в гражданско-правовых имущественных отношениях.

---

Существующая двухуровневая структура муниципального субъекта гражданских правоотношений (местная администрация и комитеты как учреждения) должна быть заменена одноуровневой (местная администрация - учреждение). Это позволит оптимизировать решение вопросов местного значения по реализации правомочий муниципального собственника. Существующую в Законе о местном самоуправлении и муниципальном нормотворчестве конструкцию «орган муниципальной власти с правами юридического лица» следует исключить из них как противоречащую ГК РФ.

С учетом вышеизложенной позиции о невозможности нахождения в государственной или муниципальной собственности большинства видов природных ресурсов (воздух, вода, животный мир и т.д.) мы предлагаем изменить редакцию п. 2 ст. 214 ГК РФ, изложив ее следующим образом:

«2. Земельные участки, не находящиеся в частной либо государственной собственности, являются муниципальной собственностью».

Учитывая сложившиеся ныне бесправное имущественное положение и нищенское состояние абсолютного большинства субъектов местного самоуправления, а также произвол, проявляемый многими субъектами Российской Федерации в отношении регулирования доходов и расходов местного самоуправления, было бы целесообразно издание специального Закона Российской Федерации по вопросам формирования и использования права муниципальной собственности, в том числе, в части таких специфических для местного самоуправления объектов собственности как земля, её недра, водные и лесные объекты.

Список используемой литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // СЗ РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.
3. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002г. № 138-ФЗ (ред. от 27.12.2018) //СЗ РФ. - 2002. - № 46. - Ст. 4532.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 27.06.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
5. Постановление ФАС ВСО от 21.12.2010 по делу № А33-19706/2009 // СПС «Консультант Плюс».
6. Постановление ФАС СЗО от 3 октября 2008 г. по делу № А21-6127/2007 // СПС «КонсультантПлюс».
7. Алексеев С.С. и др. Гражданское право в вопросах и ответах. 2-е изд., перераб. и доп.: учеб. пособие (под ред. Алексеева С.С.). - М.: «Проспект; Екатеринбург: Институт частного права», 2009 // СПС «Консультант Плюс».
8. Алексеев В.А. Недвижимое имущество: правовой режим и государственная регистрация прав: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2008. - С. 11.
9. Бачило И.Л. О методологии и юридической технике законотворчества // Государство и право. - 2006. - № 6. - С. 14-22.
10. Берг О.В. Об участии органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях // Государственная власть и местное самоуправление. - 2001. - № 2.
11. Бондарь С.Н. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. - М.: Норма, 2008. - 592 с.
12. Глазков Е.Л. Муниципальная собственность как комплексный правовой институт // Закон и право. - 2007. - № 8. - С. 84.
13. Жабреев М.В. Публичные образования и их органы: гражданско-правовой статус и участие в гражданских правоотношениях // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. - М., 2001. - С. 177.
14. Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., 2000. –608 с.
15. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 2000. – 272 с.
16. Игнатенко В.В. Региональное правотворчество и законодательство. Основные понятия и термины. Иркутск., 1996. – 79 с.
17. Исмагилова Я.Ф. Правотворчество субъектов Федерации / Автореф. дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург. 2004. – 25 с.
18. Каменская Е.В. Региональное правотворчество: вопросы теории и практики // Актуальные проблемы совершенствования российского законодательства на современном этапе: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (4 – 5 ноября 2003 года): Сборник. - М., 2004. - С. 79-80.
19. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие. - М., 2000. - С. 9.
20. Кийко А.Ю. Участие Российской Федерации и ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Учеб. пособие. Уфа, 2003. - С. 13.
21. Колмакова Н.Н. Муниципальное образование как субъект гражданских правоотношений. Волгоград, -2007. - С. 9.
22. Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. - М., 2005. - С. 4.
23. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник ВАС РФ. - 2009. - № 11.
24. Комаров С.А. Общая теория государства и права. - СПб., 2004. - С.10-24.
25. Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права. - М., 2008. -С. 7-33.
26. Морозова Л.А. Теория государства и права. - М., 2007. - С. 11-49.
27. Мелехин А.В. Теория государства и права. Учебник. - М.: Маркет ДС, 2006. - .640 с.
28. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства - М., 2004 г. - С.4-16.
29. Попов Д.И. Правоотношения общей долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации. Самара, 2003. - С. 7.
30. Постовой Н.В. Понятие и основы осуществления управления муниципальной собственностью // Управление муниципальным образованием: организационно-правовой и финансово-экономический аспекты. - М.: Юриспруденция, 2011. - С. 63, 64.
31. Правдин Д.Г. Правовое регулирование взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов в муниципальном образовании в Российской Федерации. - М.: ДМК Пресс, 2012.
32. Проблемы общей теории права и государства / Под ред. В.С. Нерсесянца. - М., 1999. -С. 136-198.
33. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие / Отв. ред. А.С. Пиголкин. - М., 1998. – 272 с.
34. Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях: на примере разграничения публичной собственности. - СПб., 2003. - С. 58 - 59.
35. Результаты опроса практикующих юристов по совершенствованию законодательства о юридических лицах // Российское право: образование, практика, наука. - 2010. - № 4. - С.56.
36. Рыбаков В.А., Рыбаков В.В. Конституция Российской Федерации о формах собственности // Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России): Международная научно-практическая конференция (1 - 3 октября 2003 г.). В 3 ч. / Под ред. А.И. Демидова, В.Т. Кабышева. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2003. Ч. 1. - С. 170 - 171.
37. Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова // Справочная правовая система «Гарант». Версия от 21 февраля 2009 г.
38. Смородинов М.В. Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. - С. 7.
39. Теория государства и права: Учебник для вузов / Отв. ред. В.Д. Перевалов. - М. 2006. -С. 1-43.
40. Тысенко Е.О. Органы государственной и муниципальной власти как юридические лица публичного права // Аграрное и земельное право. - 2009. - № 4. - С. 38.
41. Хорев А.А. О субъектах права муниципальной собственности // Юридический мир. - 2003. - № 6. - С. 4.
42. Цирин А.М. Субъекты права муниципальной собственности в Российской Федерации // Современное право. - 2006. - № 7. - С. 82.

---