Файл: «Органы местного самоуправления».pdf

Именно это и происходит в действительности. В результате на территории муниципального образования в гражданских правоотношениях участвуют местные администрации, являющиеся органами публичной власти, учреждениями - юридическими лицами, и их отраслевые структурные подразделения (например, комитет земельных ресурсов), также являющиеся юридическими лицами - учреждениями. Следовательно, одно юридическое лицо осуществляет часть гражданско-правовых функций, принадлежащих другому юридическому лицу. На наш взгляд, с точки зрения гражданско-правовой теории юридических лиц данная ситуация выглядит абсурдно.

Следовательно, необходимо законодательно запретить наделение структурных подразделений городской администрации (например, комитета земельных ресурсов) правами юридического лица, тем более что учреждение (городская администрация) не может создать другое учреждение (комитет земельных ресурсов). Последний должен выступать от имени самого муниципального образования в рамках своих полномочий.

Это позволит избежать существующего несимметричного строения представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Так, местный представительный орган власти имеет внутреннее строение (комитеты городской думы), но эти структурные подразделения не наделены гражданско-правовым статусом. Их обслуживает управление делами, которое и представляет в гражданских правоотношениях городской совет как юридическое лицо. Другая модель представлена в городской администрации. При этом одни структурные подразделения местной администрации являются еще и юридическими лицами (комитет земельных ресурсов); другие в гражданских правоотношениях не участвуют и юридическими лицами не являются.

2.Правовое регулирование отдельных полномочий органов местного самоуправления

2.1. Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью

---

Федеральное законодательство дает конкретное определение данного правового института, определяя, что субъектом, управляющим муниципальной собственностью, являются органы местного самоуправления. Однако Конституция РФ в статье 130 устанавливает, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью».

В Российской Федерации признается и повсеместно гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Население каждого муниципального образования признается территориальной общиной. Последняя вправе разрешать вопросы местного значения и распоряжаться муниципальной собственностью:

самостоятельно;

через выборные и назначаемые органы.

Несмотря на политическую значимость и статус субъекта конституционного права, территориальная община – это неоформленная и во многом абстрактная общность частных лиц. В отношении территориальной общины обычно говорят о правах: инициировать рассмотрение общественно важного вопроса, избрать или отозвать местного депутата.

О юридической ответственности и обязанностях общины речь не идет. Касательно органов местного самоуправления (ОМС) сложилась противоположная ситуация. Наравне с госструктурами они признаются органами публичного управления. ОМС наделены собственной компетенцией.

Полномочия органов местного самоуправления обычно определяют как совокупность прав и обязательств. Это правильно лишь отчасти. Права имеет только частное лицо (например, гражданин). К примеру, гражданин по своему усмотрению может воспользоваться или не воспользоваться правом участия в местном референдуме по поводу объекта, который будет размещен на пустующем участке. Житель села при желании может приватизировать участок земли, находящийся в его пользовании.

Полномочия органов местного самоуправления - это неразделимый «спай» прав и обязательств. Осуществление собственных и делегированных (полученных от госструктур) полномочий является одновременно правом и обязанностью ОМС. Мнения ученых, изучающих данную сферу отношений, разделились. Одна группа, основываясь исключительно на положениях Конституции, утверждает: «Субъектом управления муниципальной собственностью является исключительно население, наделенное данными правами согласно положениям Основного Закона».

Так, А.М. Цирин, исследуя нормы ст. 130 Конституции РФ, приходит к выводу о разделении субъектов управления права муниципальной собственности на несколько уровней; так, по его мнению, именно жители поселения в целом выступают в роли собственника первого уровня муниципальной собственности, а выборные органы и должностные лица являются субъектами права муниципальной собственности второго уровня.^[20] Е.А. Глазков разделяет данную точку зрения, утверждая, что основным субъектом права муниципальной собственности является население муниципального образования.^[21]

---

Представители второй группы ученых выражают мнение, что непосредственно органы местного самоуправления являются субъектами муниципальной собственности; так Н.С. Бондарь рассматривает положение ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ в системном единстве, определяет, что исходным (базовым) субъектом - носителем прав муниципальной собственности в городском или сельском поселении является само население (местное сообщество) в лице представительного органа и администрации.^[22] Сходную позицию по отношению к определению субъекта муниципальной собственности выражает О.В. Берг в статье «Об участии органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях».^[23]

Рассматривая полномочия органов местного самоуправления как собственника муниципального имущества, необходимо определить границы реализации данного права, которые зависят от полномочий того или иного органа местной власти, его вида и функций, которыми он наделен. Следует четко разграничивать полномочия исполнительных и представительных органов местной власти.

Одним из основных принципов организации публичной власти любого уровня является принцип разделения властей, который с определенными особенностями реализуется и на муниципальном уровне. Организационно-функциональная составляющая данного принципа выражается в том числе в разграничении полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления. Как справедливо отмечено, без конкретного определения объема полномочий, за который должен отвечать каждый вид органов местного самоуправления, эффективное осуществление муниципальной власти невозможно. Поэтому разграничение полномочий между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления является одним из значимых направлений развития местного самоуправления в Российской Федерации.^[24]

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[25] определены органы местного самоуправления. Нормы данного Федерального закона выделяют представительные и исполнительно-распорядительные органы местной власти, а также определяют круг вопросов, отнесенных к компетенции каждого из этих органов. Статьей 35 вышеуказанного Федерального закона определен ряд полномочий, которые находятся в исключительной компетенции органов представительной власти муниципального образования; одним из таких полномочий является определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Также полномочия органов представительной власти местного самоуправления, связанные с осуществлением права собственности на муниципальное имущество, устанавливаются Уставом муниципального образования.

---

Признание недействительным акта органа местного самоуправления как способ защиты субъективных гражданских прав не может быть реализовано в гражданско-правовых отношениях, так как акты местного самоуправления выражают наличие публично-правовых отношений. Гражданское законодательство не может регулировать отношения, основанные на властном подчинении (разумеется, если иное прямо не устанавливается законодательством).

Одним из способов гражанско-правовой защиты права собственности является признание акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, если он не соответствует закону или иным правовым актам, нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы, в том числе право собственности граждан и юридических лиц.

В целях более полной реализации положений Конституции РФ и Декларации прав и свобод человека и гражданина в новом Гражданском кодексе защита прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц может осуществляться путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. Это означает, что гражданин или юридическое лицо, гражданские права или охраняемые законом интересы которых нарушены изданием не соответствующего закону или иным правовым актам административного акта, а в случаях, предусмотренных законом - и нормативного акта, имеют право на их обжалование в суд. Установив, что соответствующий акт является, с одной стороны, противоправным, ввиду его расхождения с законом или иными правовыми актами, например, принят не уполномоченным на то органом, и, с другой стороны, нарушает субъективные гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, суд принимает решение о признании его недействительным полностью или частично. Какой-либо дополнительной отмены акта со стороны издавшего его органа при этом не требуется. По общему правилу, незаконные акты признаются недействительными с момента их издания, если только они не стали таковыми с момента принятия нового закона или иного правового акта. Требование о признании незаконного акта недействительным может сочетаться с другими мерами защиты, например, требованием о возмещении убытков. К рассмотренному способу защиты близко примыкает и такой указанный в ст.12 ГК РФ «способ» защиты гражданских прав, как неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. В теоретическом плане признание подобных действий самостоятельным способом защиты гражданских прав вряд ли оправдано, так как, во-первых, защита прав по самой своей сути не может заключаться в воздержании от каких-либо действий, а, напротив, предполагает их совершение, и, во-вторых, неприменение противоречащих закону актов есть обязанность суда, которой тот должен придерживаться во всей своей деятельности в соответствии с принципом законности. Однако, с практической точки зрения, специальное указание в законе на данное обстоятельство можно признать полезным, поскольку при игнорировании незаконного правового акта суд может теперь опереться на конкретную норму закона, которая предоставляет ему такую возможность. Как представляется, указанная мера распространяется как на индивидуально-правовые, так и нормативные акты государственных органов и органов местного самоуправления. В обоих случаях суд должен обосновать, почему им не применяется в конкретной ситуации тот или иной правовой акт, какой норме и какого закона он противоречит. Следует указать, что судом не должны применяться незаконные акты любых государственных органов и органов местного самоуправления, включая и те из них, признание недействительности которых не относится к его компетенции. Например, районный суд не может признать недействительным не соответствующий закону акт министерства или ведомства, но он обязан его игнорировать как противоречащий закону при разрешении конкретного гражданско-правового спора. Если же вопрос о признании недействительным незаконного акта государственного органа или органа местного самоуправления входит в компетенцию данного суда, последний не может ограничиться лишь игнорированием этого акта, а должен объявить его недействительным. Наконец, надлежит отметить, что не применять незаконные акты должен не только суд, но и любые другие органы, осуществляющие защиту прав граждан и юридических лиц.

---

Анализ нормативных правовых актов различных муниципальных образований показывает, что Уставами городских округов на представительные органы власти возлагаются следующие полномочия:

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определение порядка и условий приватизации муниципального имущества;

- утверждение Положения о порядке и условиях страхования муниципального имущества;

- определение перечня объектов муниципальной собственности, не подлежащих отчуждению;

- установление порядка владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью города;

- определение в соответствии с законодательством условий приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности, в том числе муниципальных предприятий; утверждение перечня объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требует согласия Думы;

- установление в соответствии с законодательством порядка передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилых помещений в наем или аренду.

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», помимо представительных органов местного самоуправления, относит к системе местной власти исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, выделив в них сразу две структуры: главу муниципального образования и местную администрацию.

Решение вопросов местного значения, решение о наделении данного органа теми или иными полномочиями закрепляется в уставах муниципальных образований. В уставах некоторых муниципальных образований закрепление за исполнительными органами местного самоуправления полномочия по управлению муниципальной собственностью города, решению вопросов создания, использования, аренды объектов муниципальной собственности. Однако принятие решения об отчуждении объектов муниципальной собственности осуществляется в соответствии с порядком и условиями, установленными городской Думой.

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод:

- исполнение полномочий собственника муниципального имущества не является исключительной компетенцией того или иного органа местного самоуправления. Указанная функция местной власти является системной и разделена на несколько составляющих. Одним из элементов управления муниципальной собственностью является стратегическое планирование, осуществляемое представительными органами местного самоуправления. Данная функция позволяет определить объем и качество имущества, приобретаемого и находящегося в муниципальной собственности, для решения вопросов местного значения, решение которых в силу закона возложено на органы местного самоуправления. Вторым элементом управления муниципальной собственностью является функция оперативного управления, которая на основании нормативных правовых актов местного уровня возложена на исполнительно-распорядительные органы местной власти.

---