Файл: «Органы местного самоуправления».pdf

Тем не менее в ст. 41 Федерального закона № 131-ФЗ, определяющей органы местного самоуправления как юридические лица, установлено, что от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут главы местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Получается, что значительная степень свободы муниципального образования. Аналогично позиция обеспечивает условия для непосредственного создания самостоятельных микроструктурных подразделений с правами юридического лица, и в рамках местной администрации. Полномочия руководителей этих подразделений, конечно связаны с управлением муниципальной собственностью, обеспечением муниципального заказа, с непосредственным исполнением бюджетных ассигнований и т.д. Наделение правами юридического лица органов, входящих в состав другого юридического лица, уже обоснованно не является бесспорным.

Вместо наделения правами юридического лица, что подчеркивает их «особенность», они становятся юридическими лицами, включенными в юридический реестр. Публичный характер их деятельности при этом не учитывается.

Встает вопрос о том, что необходимость уплаты определенных законодательством налогов: на средства, получаемые муниципальными образованиями непосредственно от договоров аренды, а также продажи объектов муниципальной собственности, на имущество юридических лиц и т.д. Уплата налогов публично-правовыми образованиями на общих с другими юридическими лицами основаниях сама по себе является некорректной (спорной).

Все же в Российской Федерации есть факт того что, когда налоговые инспекции требуют от органов местного самоуправления, поставленных на учет в результате их регистрации в виде юридических лиц, уплаты соответствующих налогов.

Немаловажные трудности связаны также с непосредственными вопросами управления муниципальной собственностью, а также участия в предпринимательской деятельности и ответственностью муниципальных органов.

Организационно-правовой статус органов муниципального образования как некоммерческих организаций (учреждений) допускает совмещение функций органов публичной власти с функциями хозяйствующих субъектов. Есть мнение, что в этом случае предпринимательство носит принужденный и необходимый характер, чтобы иметь минимальную выгоду.

Под вынужденным характером понимается несвойственная муниципальному образованию деятельность, которая ограничена непосредственно во времени. Муниципальные образования и органы - не просто обособленная разновидность самостоятельных организационно-правовых форм как юридических лиц. От других юридических лиц их отличают конкретными признаками, уникальность которых в наше современное время или вовсе не учитывается, или учитывается хаотично и противоречиво.

---

Соответственно муниципальное образование — населённая территория, на которой осуществляется местное самоуправление, то есть решаются преимущественно вопросы местного значения.

Местное самоуправление на населённой территории осуществляется непосредственно населением и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения

Подводя итог, следует отметить, что проблема, как нам видится, заключается в меньшей степени в определении субъекта права муниципальной собственности и значительно более - в соотношении прав муниципального образования как собственника муниципального имущества с правами органов местного самоуправления, предприятий и учреждений на то имущество, что закреплено за ними муниципальным образованием.

1.2. Проблемы правового положения органов местного самоуправления как субъектов гражданских правоотношений

Вопрос участия органов публичной власти (органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления) в гражданско-правовых отношениях является дискуссионным.

Понятие «муниципальное образование» связано с принятием Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г. Выявляя субъекты гражданских правоотношений, ГК РФ определяет физических и юридических лиц, а также особых субъектов, наделенных правом на участие в гражданских правоотношениях. К особым субъектам отнесены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (ч. 1 ст. 2; ст. 124 ГК РФ). Очень важно то, что особые субъекты не отождествлены с юридическими лицами, они выведены из общего ряда субъектов, но могут участвовать в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.^[16]

Проблемы участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях показывает Решение Арбитражный суд Красноярского края от 13 марта 2014 г. по делу № А33-16100/2013 Определением от 05.12.2013г. суд признал необходимым привлечь в качестве заинтересованных лиц – общество с ограниченной ответственностью «Гедеон» и Российскую Федерацию в лице территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Красноярском крае, в связи с чем, было вынесено определение об отложении судебного разбирательства на 16.01.2014г. Согласно ч. 1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане , организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. В соответствии с ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Департамент является самостоятельным юридическим лицом, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные нрава, несет соответствующие обязанности, выступает истцом и ответчиком в суде.

---

Органы публичного образования - участники гражданских правоотношений, в свою очередь, подразделяются в своих мнениях на несколько групп. По мнению представителей первой группы, органы публичного образования с момента их создания автоматически приобретают статус юридического лица и становятся участниками гражданских правоотношений. Вторые считают, что органы публичного образования с момента их образования автоматически, в силу закона или иного правового акта, определяющего статус данного органа, приобретают статус юридического лица и становятся участниками гражданских правоотношений. Третьи указывают на необходимость соблюдения регистрационной процедуры образования юридических лиц, предусмотренной ГК РФ.^[17] Последняя позиция является наиболее предпочтительной в свете законодательства о регистрации юридических лиц.

Согласно ст.124 Гражданского кодекса Российской Федерации государство (далее - ГК РФ) - Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования являются субъектами гражданского права и участвуют в гражданско-правовых отношениях на равных началах с физическими и юридическими лицами. Такое участие подчиняется правилам, установленным для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов, причем от имени государства и муниципальных образований действуют соответственно государственные и муниципальные органы. Уникальность гражданско-правового статуса государства, неприменимость к государству понятия юридического лица были признаны советскими исследователями и поддержаны в российской доктрине. Позиция Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой публично-правовые образования обладают специальной правоспособностью, подчеркивает особое правовое положение государства и муниципальных образований как субъектов гражданского права. В отличие от общей правоспособности коммерческих организаций, правоспособность государства должна соответствовать его публично-правовой природе. Этот принцип выражен, например, в следующих законодательных положениях: публично-правовые образования вправе обязываться по векселю только в случаях, предусмотренных федеральным законом; государство и муниципальные образования, а также их органы не могут быть доверительными управляющими; государственные и муниципальные образования не вправе участвовать в хозяйственных обществах и товариществах на вере, если иное не установлено законом Законодательно не предусмотрено случаев непосредственного участия в гражданских отношениях от имени Российской Федерации и ее субъектов высших органов государственной власти - Президента РФ, Федерального Собрания. С этим следует согласиться, поскольку подобные правомочия прямо предусмотрены лишь на местном уровне. Так, согласно п. 1 ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

---

Представляется, что наделение публично-правовых образований в лице соответствующих государственных или муниципальных органов и учреждений гражданско-правовым статусом означает сосуществование на территории одного муниципального образования местной администрации (городской думы) как органа публичной власти и учреждения (юридического лица), участвующего в гражданском обороте. При этом оба указанных статуса (публичный и частный) находятся в диалектическом единстве.^[18]

Следует поддержать сделанный в юридической науке вывод о том, что статус государственных органов как юридических лиц «не сводим к статусу учреждений как некоммерческих организаций и обладает рядом особенностей, из чего вытекает необходимость выделения их в самостоятельную организационно-правовую форму юридического лица - некоммерческую организацию, именуемую «публичное учреждение».

В праве европейских стран в настоящее время характерными чертами публичного учреждения как публично-правового образования являются три элемента: 1) признаки юридического лица в гражданско-правовом смысле; 2) прохождение сотрудниками организации особой публичной службы (государственной гражданской, военной или муниципальной), т.е. служение общественным интересам; 3) особое социально значимое предназначение.^[19]

Вышеуказанные теоретические дискуссии имеют самое прямое отношение к теме нашего исследования, поскольку данные концепции в разном объеме отразились в уставах муниципальных образований, определяя гражданскую и земельную правосубъектность муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 38 Устава города-героя Волгограда (принят Постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29 июня 2005 г. № 20/362 «О новой редакции Устава города-героя Волгограда» (в редакции Постановления Волгоградского горсовета народных депутатов от 22 февраля 2006 г. № 28/565 с изменениями от 8 ноября 2006 г.)), администрация Волгограда является юридическим лицом и состоит из отраслевых (функциональных) и территориальных структурных подразделений - органов администрации Волгограда, регистрация которых в качестве юридических лиц осуществляется на основании решения городской Думы об утверждении соответствующего подразделения.

Согласно п. 6 ст. 23 Устава, городская Дума обладает правами юридического лица, имеет печать, штамп, бланк с соответствующей символикой, счета в банковских и кредитных учреждениях. Правами юридических лиц обладают Контрольно-счетная палата Волгограда (ст. 40) и избирательная комиссия Волгограда (ст. 41). В десятках других муниципальных образований приняты аналогичные уставы с похожими формулировками. Отличия могут касаться лишь деталей: избирательная комиссия может не являться юридическим лицом; контрольно-счетная палата может быть четко признана юридическим лицом (а не наделена «правами юридического лица»); администрация района может быть наделена «правами юридического лица» и т.д.

---

Представляется, что наделение местной администрации и ряда ее структурных подразделений статусом юридического лица означает, что они являются муниципальными учреждениями, образуемыми для участия от имени муниципального образования в гражданском обороте, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Таким образом, существуют органы публичной власти и одноименные учреждения, непосредственно участвующие в гражданском обороте. При этом данные учреждения являются юридическими лицами, приобретая данный статус не автоматически, а посредством государственной регистрации, порядок проведения которой определен федеральным законом.

Это показывает пример Арбитражного суда Красноярского края (АС Красноярского края) от 14 марта 2019 г. по делу № А33-21667/2018 установил к обществу с ограниченной ответственностью «СтройИнвест» об исключении сведений из Единого государственного реестра недвижимости, при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора:

Администрация поселка Емельяново Емельяновского района Красноярского края (далее – истец) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с иском к обществу с ограниченной ответственностью «СтройИнвест» (далее – ответчик) о признании незаконными и отмене разрешений на ввод объектов в эксплуатацию: об исключении из Единого государственного реестра недвижимости сведений об объектах недвижимости:

01.06.2016 администрацией Емельяновского района и администрацией поселка Емельяново заключено соглашение о передаче осуществления части полномочий поселения в области градостроительной деятельности муниципальному району. Согласно пп.1 ч. 1 п. 1 соглашения, Поселение передает Району, а Район принимает у Поселения осуществление полномочий по реализации вопросов местного значения Поселения области градостроительной деятельности, предусмотренных ФЗ №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Градостроительным кодексом РФ, а именно: подготовка и выдача разрешений на строительство, разрешение на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории Поселения. Таким образом, администрация поселка Емельяново не имеет полномочий по подготовке и выдачи разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства... расположенных на территории Поселения, и как следствие, не может отменить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 18.07.2013 года №КУ24511101-20 и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 18.07.2013 года №К1124511101-22.

---