Файл: «Органы местного самоуправления».pdf

Рассматривая органы местного самоуправления как источник реализации публично-правовых полномочий, необходимо отметить, что использование муниципального имущества субъектами муниципального управления возможно только в целях реализации законодательно закрепленных полномочий органов местного самоуправления.

Проблема гражданско-правовой (имущественной) ответственности органов местного самоуправления тесно связана с определением их статуса как участника гражданско-правовых отношений. Действующее гражданское законодательство исходит из принципа множественности субъектов. К ним относятся и муниципальные образования, составляющие категорию «публично-правовых образований». Муниципальное образование является самостоятельным собственником своего имущества (ст. 215 ГК РФ). Данное положение предопределяет как необходимость участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, так и выступление в них на равных началах с другими, частными собственниками-гражданами и юридическими лицами, являющимися обычными субъектами гражданского права.

Поскольку собственником муниципального имущества и, следовательно, субъектом гражданских правоотношений законом признаются муниципальные образования как целое, возникает вопрос о том, кто вправе выступать от их имени в имущественном (гражданском) обороте. Согласно п. 2 ст. 125 от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Категория компетенции связана с установлением публично-правового статуса соответствующего органа местного самоуправления и поэтому не является гражданско-правовой и не определяется актами гражданского законодательства. Она устанавливается нормами публичного (конституционного, административного и муниципального) права, причём лишь теми его актами, которые специально определяют публично-правовой статус соответствующих органов местного самоуправления (устав муниципального образования, положение об органе местного самоуправления).

Из этого следует, что понятие органов местного самоуправления применительно к муниципальным образованиям, используемое в ст. 125 ГК РФ, не тождественно понятию органов юридического лица (хотя к гражданско-правовому статусу публично-правовых образований по общему правилу п. 2 ст. 124 ГК РФ применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях). Органы юридического лица в соответствии с п. 1 ст. 53 ГК РФ во всех случаях представляют лишь часть юридического лица, не имеющую самостоятельной правосубъектности, а поэтому взаимоотношения такого органа со своим юридическим лицом не могут строиться на началах представительства, как это имеет место в некоторых зарубежных правопорядках. Органы местного самоуправления в ряде случаев также не наделяются гражданской правосубъектностью, несмотря на свой управленческий статус, ибо выполнение их функций не требует непосредственного участия в гражданско-правовых имущественных отношениях.^[26]

---

2.2. Полномочия органов местного самоуправления по управлению земельными участками

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Земельные участки могут находится в муниципальной собственности.

Об этом говорит пример Арбитражного суда Красноярского края от 15 июля 2014 г. по делу № А33-2848/2014 рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению закрытого акционерного общества Золотодобывающая компания «Северная» (г. Красноярск) к департаменту муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска о признании незаконными действий (бездействия) закрытое акционерное общество Золотодобывающая компания «Северная» (далее – ЗАО ЗК «Северная») обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, измененным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к департаменту муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска (далее - Департамент) о признании незаконными:

- действия (бездействия), выраженного во включении ангара, принадлежащего на праве собственности закрытому акционерному обществу Золотодобывающая компания «Северная», в реестр муниципальной собственности;

- действий об отказе в исключении ангара, принадлежащего на праве собственности закрытому акционерному обществу Золотодобывающая компания «Северная», из реестра муниципальной собственности, оформленных следующими документами: 1) акт № 00000001 о результатах инвентаризации от 12.02.2013; 2) письмо о направлении возражений № 117 от 12.03.2013; 3) письмо о направлении информации № 11603 от 25.03.2013; 4) ответ № 148 от 28.03.2013 на письмо от 25.03.2013 № 11603; 5) письмо о направлении информации № 14064 от 05.04.2013; 6) письмо № 419 от 12.09.2013; 7) запрос № 563 от 09.12.2013; 8) письмо о направлении информации № 50940 от 25.12.2013; 9) требование об исключении из реестра муниципальной собственности ангара металлического № 13 от 14.01.2014; 10) письмо о направлении информации № 3035 от 29.01.2014.

---

Рассмотрим понятие земельных отношений. Их сущность определяется сложной системой взаимодействия уполномоченных субъектов по поводу владения и распоряжения ею как имуществом и товаром, ограниченным природным ресурсом, средством производства.

Основные полномочия органов местного самоуправления в земельных отношениях выписаны в уставах муниципальных образований. К их числу относятся:

возможность разрешения земельных вопросов местного значения;

распоряжение земельными участками, являющимися собственностью общины (передача в аренду, постоянное пользование или частную собственности посредством приватизации).

На первый взгляд земли общего пользования в населенных пунктах (площади, улицы, пляжи, парки и прочие рекреационные или инфраструктурные объекты) являются локальным видом достояния народов, проживающих на территории муниципального образования. Между тем данные объекты (территории общего пользования) выделяются (отграничиваются) в градостроительной документации от застроенных территорий посредством красных линий. Нет решительно никаких препятствий для формирования таких участков и их закрепления в муниципальную собственность, и такая работа с разной скоростью ведется в муниципальных образованиях. В отличие от иных земельных участков, находящихся в муниципальной собственности (подлежащих включению в ее состав), данные земли имеют особый правовой режим и ограничены в хозяйственном использовании. Таким образом, в данном случае концепция «общественное достояние» может быть реализована в рамках классических представлений о формах публичной собственности.

Для уточнения последней позиции проведем научный анализ «земельных участков» как правовой категории и возможности их нахождения в муниципальной собственности.

Обратимся к следующей научной доктрине. В настоящий момент в юридической науке не существует единого понимания земельного участка как объекта гражданских правоотношений. Нормативный подход в этому вопросу сформулирован в ст. 11.1 ЗК РФ, согласно которой «земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами». Но подобная законодательная краткость оставляет слишком много вопросов без ответов. При этом согласно ЗК РФ одним из главных принципов земельного законодательства является понимание «земли» как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимого имущества.

В муниципальной собственности могут находиться простые земельные участки (поля, автостоянки, просто незастроенные участки), участки с природными объектами (пруды, городские леса), участки со зданиями (администрации) и имущественные комплексы (МУПы, линейные объекты городского электротранспорта и т.д.)..

---

К муниципальной собственности могут относиться земельные участки из состава большинства категорий земель, в том числе:

1. Земли сельскохозяйственного назначения (занимают 23,5% земельного фонда России). В состав данной категории входят земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Большая часть земель сельскохозяйственного назначения находится (реально или потенциально) в частной собственности граждан и юридических лиц (в виде земельных участков либо земельных долей). Часть таких земель находится у муниципальных унитарных предприятий и учреждений. Всего в муниципальной собственности числится 1582,2 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения. В сравнении с другими видами публичной собственности это немного (например, в собственности субъектов Российской Федерации находится 5750,1 тыс. га).

2. Земли населенных пунктов (1,2% земельного фонда страны). К данной категории относятся земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий и не могут пересекать границы муниципальных образований либо выходить за их пределы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам (ст. 83 ЗК РФ). В муниципальной собственности находится 165,7 тыс. га таких земель. В сравнительном аспекте это немного (в федеральной собственности - 535 тыс. га).

Если вычесть все эти земельные участки из состава земель любого населенного пункта, то получится ровно та цифра официальной статистики, которая была приведена нами выше.

К сказанному остается лишь добавить, что земельный интерес муниципалитета состоит вовсе не в том, чтобы получить максимальное количество земли, а в том, чтобы получить с земель населенных пунктов максимальное количество земельного налога (отнесенного ст. 15 Налогового кодекса РФ к числу местных) в свой бюджет. Сделать это можно следующим образом: за счет собственных средств (либо выделенных вышестоящими органами публичной власти) произвести формирование земельных участков под многоквартирными домами. Это позволит получить в качестве плательщика земельного налога самую массовую (миллионную) армию населения. С точки зрения интересов муниципальной казны это намного выгоднее, чем быть собственником городских земель и не получать с них особого дохода.

---

Земли промышленности и иного специального назначения (1,0% от площади земельного фонда России). К ним относятся земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач.

В составе данной категории земель муниципальные земли занимают всего 18,4 тыс. га (что совсем немного, поскольку (для сравнения) в федеральной собственности находится 10124,2 тыс. га). В основном в муниципальной собственности числятся земли промышленности и земли транспорта. Так, согласно ст. 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в муниципальной собственности могут находиться автомобильные дороги общего и необщего пользования. Следовательно, со временем в муниципальную собственность еще будут переданы дополнительные участки.

4. Земли особо охраняемых территорий и объектов (занимают 2,0% площади земельного фонда России). В муниципальной собственности находится всего 2,8 тыс. га (для сравнения: в федеральной собственности находится 21139,4 тыс. га). Согласно п. 6 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления. К числу таковых могут быть отнесены лечебно-оздоровительные местности и курорты местного значения, территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты и другие.

5. Земли лесного фонда (64,7% площади земельного фонда России). В муниципальной собственности не находятся.

6. Земли водного фонда (1,6% площади земельного фонда России). В муниципальной собственности находится 0,1 тыс. га.

7. Земли запаса (занимают 6,0% земельного фонда России). В муниципальной собственности находится 30,7 тыс. га. Это своего рода рекорд (в федеральной собственности находится 0,2 тыс. га, в собственности субъектов Российской Федерации - 2,2 тыс. га). Такое соотношение возникло за счет земель фонда перераспределения, созданного в начале земельной реформы за счет неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. По мере перевода и предоставления земель гражданам и юридическим лицам для ведения сельскохозяйственной деятельности площадь земель запаса сокращается.

---