Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы работы связана с тем, что как высшее руководство России, так и все представители современной научной политико-правовой мысли придают большое значение развитию местного самоуправления.

Система местного самоуправления представляет собой один из важнейших фундаментальных институтов современного демократического государства, являющегося одновременно формой самоорганизации граждан, и уровнем публичной власти.

Центральной темой научной полемики в этом вопросе остается проблема соотношения местного самоуправления с государственной властью и поиск оптимальных моделей взаимодействия между ними.

Объектом исследований является местное самоуправление как институт политической системы и инструмент публичного управления в Российской Федерации.

Предметом исследований данной работы - законодательство РФ, устанавливающие статус и место местного самоуправления в политической системе современной России.

Цель исследований в работе - раскрыть сущность местного самоуправления как института публичного управления в Российской Федерации.

Задачи исследования:

1. Проанализировать понятие местного самоуправления как института публичного управления.
2. Исследовать статус и систему органов местного самоуправления в РФ.
3. Исследовать законодательство РФ, определяющее место органов местного самоуправления в политической системе Российской Федерации.
4. Проанализировать особенности и проблемы местного самоуправления как института публичного управления Российской Федерации.

Исходя их поставленной цели и задач исследования, а также учитывая объект и предмет работы, ее структура представляет собой поэтапное рассмотрение института местного самоуправления в политической системе российского общества. Она включает в себя введение, две главы и заключение. Так, первая глава работы посвящена анализу конституционно-правовых основ и сущности местного самоуправления как элемента системы публичного управления в России. Во второй главе работы исследуются проблемы и основные направления развития местного самоуправления в современный период.

Базу источников работы составили современная научная литература о статусе органов местного самоуправления в РФ, комментарии к действующему законодательству, отдельные публикации отечественных правоведов по вопросу взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти. Это публикации таких авторов, как: Васильев В.И., Владимиров А.В., Ермаков Д.А., Иванкина Н.Ю., Кашеваров Е.Ю., Костикова Г.В., Образцова С.В., Тюлегенов А.Э., Фадеев В.И., Чалых И.С., Шишкина О.Е. и др.

С методологической точки зрения работу характеризуют использование таких приемов и методов исследований как анализ и синтез законодательства и юридической литературы. С помощью анализа детализируются нормы конституционного и муниципального законодательства, содержащие основные понятия, категории и термины, относящиеся к исследуемой теме, устанавливается характер взаимосвязи между ними. Синтез, как основной логический прием, используется для обобщения в единую систему имеющихся отдельных данных, результатов исследования, давая представление о рассматриваемых правовых явлениях в целом.

ГЛАВА 1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Институциональные свойства местного самоуправления как звена политической системы и публичной власти в Российской Федерации

С понятием «местного самоуправления» связаны сложные, комплексные, многообразные явления, «…зависящие от многих объективных исторических, политических и экономических условий, предопределяющиеся национально-государственными традициями организации публичной власти»^[1].

Местное самоуправление пишет Князев С.Д. «…всегда носило и носит зависимый характер определяемый степенью использования этого института государством, которое приспосабливает его для наиболее эффективного выполнения своих функций»^[2]. При этом сохраняется определенная автономия территориальной общины, предоставляемая возможностью участия граждан в управлении вопросами местного значения.

Местное самоуправление, таким образом, может рассматриваться как распределение обязанностей по управлению публичными делами между центральной и местной властью, то есть уточняет Образцова С.В. «…как уровень публичного управления наиболее приближенный к населению и дающий возможность принятия в нем участия. Отстраненность государственных служащих от решения местных дел, их передача выборным от местного сообщества органам, обеспечивает в теории наиболее эффективное решение местных дел»^[3].

Местное самоуправление может рассматриваться только как органическая часть единого государственного управления. Некоторые правоведы обращают внимание на «…зависимый характер местного самоуправления, которое осуществляет права власти по поручению государства и поэтому подлежат надзору с его стороны»^[4].

Стержневым элементом сущности местного самоуправления является власть, ее принадлежность, социальная ценность, назначение и осуществление. В зависимости от того, кому принадлежит местная публичная власть, кто ее осуществляет и в чьих интересах - определяется сущность местного самоуправления.

Государство, отмечает Тюлегенов А.Э., в местном самоуправлении видит инструмент реализации административно-политических интересов, а его значение как самостоятельной формы выражения интересов местных сообществ и жителей данной территории нивелируется» ^[5].

Сегодня наблюдается не только функциональное, но и организационно-правовое погружение местного самоуправления в государственно-властную сферу, в громоздкий, зачастую малопродуктивный документооборот; перевод на партийно-централизованную основу с преобладанием одной из партий; сужение реализации непосредственных форм муниципальной демократии с уклоном на совещательное участие, сопровождающееся ростом формализма и бюрократизацией в работе представительных органов при доминировании административных структур^[6].

Местное самоуправление последовательно встраивается во властную вертикаль, превращаясь в «обычное чиновничье действо со всеми свойственными ему корпоративными особенностями», и неизбежно возникает проблема: «либо отменять конституционный принцип самостоятельности местной власти, либо очищать Основной закон от политической конъюнктуры.

Новый виток муниципальной реформы 2013 - 2014 гг. еще более усугубил обозначенную проблему. Ряд авторов в то же время видят положительные моменты в новой муниципальной реформе. А именно легализацию существующих фактически, но не всегда простых и понятных взаимоотношений глав муниципальных образований в первую очередь крупных городов - административных центров субъектов федерации и высших должностных лиц регионов.

Обозначенные изменения в муниципальном законодательстве, по мнению некоторых исследователей, также делают подход к правилам формирования местной власти более гибким. Заявленная цель - расширить вариативность в организации местного самоуправления с учетом региональных особенностей и обеспечить его приближение к населению.

На федеральном уровне происходит лишь уточнение некоторых общих принципов организации местного самоуправления регионы будут самостоятельно принимать решение об изменении системы их организации «в зависимости от местных особенностей^[7].

Однако большинство конституционалистов усматривают, что 136-й закон, предусмотревший отмену выборов глав муниципальных образований, входят в противоречие с Конституцией РФ, определяющей источником власти народ, путем формирования различных государственных структур управления самостоятельно.

Уже к концу 2015 года удельный вес альтернативных прямым выборам способов замещения должности главы муниципального образования возрос до 63% в городских округах (в том числе до 88% в административных центрах субъектов федерации), до 83% в муниципальных районах и до 70% в поселениях. При этом социологические замеры показывают, что в ходе этих процессов не обеспечивалось должное участие муниципального сообщества и существует несоответствие между ожиданиями руководителей муниципальных образований и установленными на уровне регионов моделями системы организации местного самоуправления.

После отмены прямых выборов глав муниципалитетов практика уже демонстрирует существенное снижение уровня ответственности за качество принимаемых решений. А отстранение граждан от избирательного процесса ставит под сомнение легитимность таких должностных лиц. Поэтому неслучайно, в ряде регионов постоянно ведутся разговоры и попытки вернуться к всеобщим выборам глав муниципалитетов (Иркутская обл., Пермский край, Тверская обл.).

Между тем новая система косвенных выборов, несмотря на кажущуюся предсказуемость, не всегда срабатывает безупречно. В Приморье год спустя после перехода к новой системе избрания глав территорий обнаружили, что без сбоев схема работает лишь в одном случае - при полной лояльности местных депутатов краевому центру. Конкурсный отбор будущих мэров нередко затягивается, из-за опасений не утверждения нужного региональной администрации кандидата. Руководитель территории с приставкой «и.о.» стал обычным явлением, к примеру, для муниципальных районов Приморского края. Если в каких-то территориях проведение выборов глав пока действительно нецелесообразно, то уместным было бы в федеральном законе прописать, что данная модель применима в исключительных случаях и при определенных условиях.

Становится очевидной стратегия реформы местного самоуправления, направленной на пересмотр отношений между органами муниципальной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Взят курс на объединение их управленческих действий, укрепление их сотрудничества на основе усиления позиций региональных властей, что расценивается как ответ на вызовы времени, объективные сложности ситуации в стране, связанные, с экономическим кризисом и сложной внешнеполитической обстановкой.

Казалось бы, усиление вертикали власти, перевод ее на муниципальный уровень могли быть в определенной мере компенсированы укреплением горизонтальных связей муниципалитетов с населением (что особенно необходимо в тех регионах, где отменены или сокращены выборы должностных лиц местного самоуправления). Однако делает вывод Кашеваров Е.Ю. «…сколь-нибудь существенные меры здесь не заметны. Отзыв глав муниципалитетов избирателями становится невозможным, поскольку избиратели заменены депутатами представительных органов. Норма ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ о подконтрольности и подотчетности глав муниципальных образований населению продолжает носить декоративный, слишком общий характер и на практике почти не применяется»^[8].

По мнению Образцовой С.В. «…реформирование местного самоуправления напоминает зеркальный лабиринт, в котором предпосылки и перспективы реформы фактически являются проекциями самой политики, служащей весьма активным посредником между буквой и духом Конституции и стремящейся наполнить существующие конституционно оформленные юридические императивы практической целесообразностью»^[9].

Реализуемый в настоящее время очередной этап муниципальных преобразований на базе Закона 136-ФЗ, как считают многие исследователи, продемонстрировал драматический отрыв муниципально-правовой политики от конституционной доктрины местного самоуправления, создающий угрозу его фактического «свертывания» ^[10].

Ключевая проблема здесь, по мнению Бабуна Р.В., «… функциональное назначение местного самоуправления в сопряжении с его компетенционной самостоятельностью»^[11].

Следует также обратить особое внимание на проблемы соотношения полномочий органов местного самоуправления, связанных с решением вопросов местного значения и фактически адресуемых ему государственных задач, которые приобретают характер концептуальной, затрагивающей конституционные основы местного самоуправления в России^[12].

Местное самоуправление является важнейшим фундаментом демократического устройства государства и общества, а также особой формой публичной власти, наиболее приближенной к населению.