Файл: Местное самоуправление в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития.pdf

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД РЕФОРМИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Преимущества и недостатки муниципальной реформы по развитию системы местного самоуправления

В последние несколько лет в России идет процесс укрупнения муниципалитетов за счет преобразования районов в городские округа. Наиболее шумно этот процесс начал осуществляться в Московской области по инициативе губернатора Андрея Воробьева, занявшего этот пост в 2012 году. Первым в 2014 году состоялось объединение городов Королева и Юбилейного (со всех сторон окруженного Королевым). В тот же год был принят закон о включении города Железнодорожного в состав Балашихи, а в течение 2015 года в городские округа превратились некоторые другие районы. Законодательно эти преобразования поддерживались на региональном уровне, а местные власти и активисты нередко пытались их оспорить.

Аналогичные преобразования стали проводить и власти других регионов - Магаданской, Нижегородской, Сахалинской, Калининградской, Челябинской областей. Противники городских округов пытаются оспорить эти реформы в судебном порядке, но Верховный суд, как правило, встает на сторону инициаторов изменений.

И вот теперь президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот документ на федеральном уровне разрешает региональным властям запускать процедуру преобразования районов в городские округа.

Что в этом хорошего?

1. Новая схема позволяет централизованно координировать жизнь крупного города и окружающих его поселений. Снимается конфликт и «дележ пирога» между многочисленными чиновниками. А ведь «дележ пирога» часто отвлекает от реальной работы.

2.  В рамках городского округа можно эффективнее перераспределять средства между поселениями. Как отмечает Брежнев О.В. «…должна уйти в прошлое ситуация, когда «богатое» поселение не знает, на что потратить деньги, а его «бедные» соседи не могут даже построить детскую площадку. Причем нередко «богатые» поселения становились таковыми не за счет особой предприимчивости местных жителей, а просто за счет владения хорошей землей и недвижимостью» ^[22].

3. Уменьшается численность чиновников – а соответственно, и расходы бюджета на их содержание.

4. Также уменьшение численности чиновников должно привести к снижению уровня коррупции. В поселениях останется меньше «царьков», которые формально и неформально обязывают местных жителей проявлять лояльность при ведении бизнеса, получении соцуслуг и реализации иных прав.

5.  Вхождение поселка в состав городского округа не означает, что его жители автоматически потеряют все «сельские» льготы. К поселкам уточняет Васильев В.И. «…обещают относиться все-таки как к поселкам – там сохранятся ограничения на этажность строительства, на вырубку леса и т.д. Грамотные управленцы вполне способны подходить к нуждам каждого населенного пункта более-менее индивидуально» ^[23].

6.  На фоне реформы состав органов власти может обновиться, молодые специалисты имеют возможность взять неплохой карьерный старт, придя на работу в подразделение администрации городского округа. Там пока нет сложившихся неформальных связей и негласных традиций.

7.  Во многих сферах исчезнет дублирование полномочий. До сих пор была нередка ситуация, когда одним и тем же вопросом по факту занимались и руководство поселения, и руководство района. Причем никто из них не знал точно, кто за что отвечает. На выходе же получалась ситуация «у семи нянек дитя без глаза».

8.  Реформа может несколько смягчить проблему психологической изолированности некоторых населенных пунктов. Сейчас жители некоторых поселений замыкаются на своей территории и негативно реагируют на «чужаков» - они могут, например, создать невыносимые условия жизни учителю или бизнесмену, переехавшему в село из райцентра (и тем более из столицы). По факту «чужак» должен был бы принести селу пользу - но инстинкт охраны территории оказывается сильнее доводов рассудка.

Возвращаясь к истории развития местного самоуправления в нашей стране отметить, что оно начало стихийно складываться в России еще с 1990 года, постепенно в стране образовались 27-28 тыс. территорий, где функционировали местные органы власти.

В 1993 году были изданы несколько президентских указов, призванные ввести эту сферу в законные рамки. На местах вводилась должность главы местного самоуправления, который одновременно являлся главой местной администрации. Также этот человек имел право входить в состав представительного органа местного самоуправления. Обязательные выборы главы самоуправления проводились лишь в там, где количество жителей было менее 50 тыс. человек. В более крупных населенных пунктах главу самоуправления могла назначать администрация региона.

Затем был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Он закреплял результаты реформы, однако являлся довольно размытым - фактически все важные вопросы, касающиеся видов муниципальных образований и компетенции муниципалитетов, были отданы на откуп регионам. Но при этом отмечает Мокрый М.С. «…права региональной власти были не так уж широки – в разработке закона участвовали активисты муниципального движения, которые постарались создать себе как можно больше гарантий независимости»^[24]. В результате, с одной стороны, муниципалитеты к концу 1990-х годов смогли накопить достаточно сил и влияния – а с другой стороны, регионы всячески пользовались положениями закона № 154-ФЗ, чтобы подмять местную власть под себя.

Основной тенденцией последующих нескольких лет стало укрупнение муниципалитетов - к началу 2000-х годов их число сократилось до 12 тыс.

А затем был принят новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», вступавший в силу с 2006 года. В течение трехлетнего переходного периода необходимо было по-новому определить границы муниципалитетов, переписать уставы, решить многочисленные организационные и финансовые вопросы. Справиться со всей этой работой за три года не удалось – и переходный период продлили до 2009 года.

В итоге число муниципалитетов выросло более чем до 24 тыс. - то есть почти до уровня 1993 года. Число местных чиновников и расходы на их содержание в некоторых регионах увеличились в десятки раз. Это неудивительно: новый закон не предусматривал минимального уровня численности населения, необходимого для создания муниципалитета. Фактически свои органы власти могли быть созданы даже в населенном пункте с населением 100 человек.

Авторы закона, собственно, этого и добивались – по их расчетам, уменьшение размера контролируемых территорий должно было заставить муниципалитеты быть «ближе к народу». Считалось, что муниципалитет должен быть создан в любом поселении, из которого нельзя дойти пешком до более крупного населенного пункта, где располагаются органы власти. Однако, по мнению Политовой И.П., «…новые муниципалитеты оказались в массе своей слабо дееспособными – потому что большинство из них являлись дотационными. Может быть, новые чиновники и хотели отстаивать интересы горожан и сельчан – но у них просто не было на это денег» ^[25].

Кроме того, закон № 131-ФЗ напрямую лишил муниципалитеты ряда полномочий - в области социального обслуживания населения, опеки и попечительства, регулирования занятости, среднего специального образования, здравоохранения. Вслед за полномочиями муниципалитеты утратили имущество, которое необходимо для их реализации, – даже если ранее это имущество было закуплено или выстроено на муниципальные средства.

В общем, третья реформа муниципального управления оказалась довольно спорной и поспешной. И неизвестно, удастся ли решить накопившиеся проблемы за счет четвертой реформы.

С другой стороны, в настоящее время некоторыми специалистами отмечаются и аргументами против новой муниципальной реформы.

В Совете при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека считают, что закон № 62-ФЗ фактически упраздняет двухуровневую систему управления, гарантированную Конституцией РФ. Органы местной власти окажутся неподотчетны местным жителям и будут полностью подчинены региональным властям.

В Совете по правам человека также опасаются, что власти городских округов, расположенные в бывших райцентрах, не поймут сельской специфики и не смогут эффективно управлять сельскими территориями. Это указывает Костикова Г.В. «…может оказаться фатальным для поселений, не имеющих достаточного уровня урбанизации. То же самое касается и различных специфических неформальных вопросов, в которые могли вникать местные чиновники, сами проживающие в поселении, - но которые непонятны руководству городского округа» ^[26]. 

Сельские старосты, на которых предлагается возложить самые мелкие обязанности упраздненных муниципалитетов, по факту могут оказаться не в состоянии решать даже самые незначительные вопросы. 

Упразднение муниципалитетов на местах не обязательно приведет к снижению числа чиновников - ведь одновременно придется создавать в поселениях подразделения органов власти городского округа. Фактически все может обернуться просто сменой вывески. 

Возникают вопросы касательно осуществления в городских округах таких программ, как «Земский доктор» и «Молодой специалист на селе». Не окажутся ли они отмененными, перепишут ли их под новую структуру управления? 

Утратят статус самостоятельных поселений небольшие города с многовековой историей и статусом города воинской славы. В частности, это касается города Верея Наро-Фоминского района Московской области. Фактически вхождение в состав городского округа означает конец самостоятельного исторического пути таких поселений. 

Понизится уровень доступности государственных и даже негосударственных услуг - на окраинах городских округов начнут закрываться отделения полиции, почты, Сбербанка, фельдшерско-акушерские пункты. Это приведет к снижению уровня жизни населения, к его алкоголизации и к миграции поближе к центру округа. 

Жители «богатых» поселенийне обрадуются, когда за их счет начнут субсидировать «бедных» соседей. Людям хочется сохранить уровень жизни выше среднего по району, а не радоваться за соседей, которые перестанут довольствоваться уровнем ниже среднего.

Федеральные законы No136-ФЗ и No8-ФЗ1 внесли довольно серьезные изменения в Федеральный закон No131-ФЗ, которые касались территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления. Мониторинг изменений в сфере территориальной организации местного самоуправления. Из всех изменений, внесенных Федеральным законом No136-ФЗ в территориальные основы местного самоуправления особо следует выделить такие: возможность создания двухуровневого местного самоуправления в городских округах (введены новые виды муниципальных образований); регламентированы вопросы преобразований.

Итогом принятия Федеральных законов No136-ФЗ и No8-ФЗ стали следующие ключевые изменения в организационные основы местного самоуправления:

- регулирование порядка формирования органов местного самоуправления передано субъектам РФ;

- формирование в  городских округах с внутригородским делением представительных органов путем делегирования.

Минюст России проводит мониторинг исполнения следующих позиций:

- в случае применения безальтернативного порядка формирования органов местного самоуправления для отдельных городских округов, муниципальных районов, а также городских поселений с большой степенью концентрации государственных функций и задач, сопоставимых с городскими округами, такое установление должно основываться на нормативных критериях, закрепленных в законе субъекта Российской Федерации;

- не допускается установление безальтернативного порядка образования муниципальных органов.

Анализ законов субъектов РФ показывает, что им очень тяжело дается формулирование нормативных критериев безальтернативности; вместо этого в ряде регионов предпочли вернуть альтернативность, отменив собственные ранее принятые нормы.

Существующая практика муниципалитетов  довольно явно свидетельствует о сокращении выборности непосредственно населением. В большинстве случаев указывает Васильев В.И. «…этот вопрос отдается представительному органу, который либо избирает главу из своего состава, либо избирает его по результатам конкурса. Одновременно с этим действующее законодательство предусматривает возможность создания представительных органов путем делегирования (опять отсутствует выборность непосредственно населением)» ^[27].