Файл: Публичная власть (Публичная власть: органы и виды управления).pdf

Система органов современного государства предопределена такими факторами, как логика исторического развития, форма правления, государственно-территориальное устройство и политический (государственный) режим.

К основным условиям и принципам, на которых строится система и структура публичной власти в России, относят следующее:

• в организации государственной власти и местного самоуправления учитывается, что вся она исходит от народа, осуществляется в формах прямого народовластия, то есть самими гражданами либо органами публичной власти, избираемыми народом, а также производными от органов, избираемых народом;
• принадлежность всей полноты власти в нашей стране народу отражается в ст. 3 Конституции РФ; прежде всего именно народ обладает властью; и если поручается осуществление власти органам, это не должно отстранять народ от власти – в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ определено: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»^[21];
• наличие публичной власти в виде государственной власти и власти местного самоуправления является одной из характеристик конституционного строя России, что отражается не только в ст. 3, но и в других положениях Гл. 1 Конституции «Основы конституционного строя»: в ст. 11 отражается система государственной власти, в ст. 12 - наличие местного самоуправления, самостоятельного от государственной власти.

Ст.ст. 1, 3, 10, 11 и 12 Конституции РФ в совокупности предполагают единство сущности публичной власти, принципов ее организации и деятельности. Вместе с тем наличие двух названных разновидностей публичной власти, а также федеративная организация государства, специфика регионализма (стратегии региональных элит), местного самоуправления предполагают особенности построения структуры публичной власти, наличие разных организационных форм ее осуществления.

Требует к себе внимания и структурная организация власти на уровне местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ принцип разделения властей здесь не применяется. Но разграничение полномочий между представительными и исполнительными муниципальными органами не отметить нельзя.

Прежде всего отметим, что с появлением в Российской Федерации конструкции местного самоуправления, ее отражением в Конституции РФ некоторые исследователи^[22] отмечали, что властью народа является государственная власть, а местное самоуправление - нечто подобное общественному самоуправлению. Сторонников этого подхода не останавливало даже то, что ст. 12 находится в Гл. 1 Конституции РФ^[23], посвященной основам конституционного строя, тем самым как бы обозначая - вместе со ст. 3 - роль местного самоуправления в системе народовластия.

Таким образом, государственная власть и муниципальная власть являются разновидностями единой публичной власти народа в Российской Федерации. На сегодня отнесение муниципальной власти к публичной власти никем не оспаривается.

Конституция РФ в целом исходит из того, что вертикальное разделение полномочий, задач предполагается в том числе с учетом наличия такого уровня публичной власти, как местное самоуправление. Однако обращение к нормам и Конституции РФ и Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019)^[24] позволяет увидеть, что полномочия могут иметь адресный характер, а отсюда - и структуру органов местного самоуправления надо более или менее четко обозначать. В самом деле: если в главе Конституции РФ «Местное самоуправление» этому уровню публичной власти поручаются определенные полномочия, то следует разграничить, что делает само население, что - органы местного самоуправления.

И есть еще один важный фактор: ст. 132 Конституции РФ допускает передачу местному самоуправлению части государственных дел. Законодатель пошел в этой группе вопросов разными путями: либо они переносятся на муниципальный уровень, и там сами разберутся, кому и что делать, - это решат либо властные инстанции субъектов РФ, либо представительные органы местного самоуправления, или же федеральный законодатель сразу определяет, каким органам местного самоуправления решать передаваемые вопросы. В данном случае необходимо обратить внимание лишь на то, что структуру органов местного самоуправления необходимо четко определять. Может применяться принцип аналогии - если есть представительные органы публичной власти на федеральном уровне, в субъектах РФ такие же органы надо непременно создавать и в муниципальных образованиях. Но есть ведь и органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов

Примеров такого определения ответственности соответствующих муниципальных органов (местного самоуправления) через закрепление их полномочий можно найти сколько угодно в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019)^[25], то есть, не используя категорию «разделение властей» применительно к органам местного самоуправления, реально закон закрепляет полномочия за этими органами. 

С учетом сказанного можно обозначить принципиальные пути решения проблемы системы и структуры публичной власти, которые заключаются в следующем.

Во-первых, налицо единство предназначения всех соответствующих органов как средств реализации народовластия. Отсюда принципиальные различия между ними обусловлены уровнем органов, когда одни могут принимать ключевые решения, другие же - выполнять задачи содействия их формулированию и обеспечения последующей реализации.

Во-вторых, система органов публичной власти в главных контурах едина. Она опирается на существование представительных органов публичной власти, исполнительной власти (мы не затрагиваем судебные органы). Естественно, при внешнем сходстве цели и масштабы деятельности различны: представительные органы власти на федеральном уровне в большем объеме законодательствуют, в субъектах РФ они тоже этим занимаются, хотя и в меньшем объеме. Соответственно, принятые нормативно-правовые акты являются не только их актами, но и законами Российской Федерации (федеральными законами), законами субъектов РФ. Представительные органы местного самоуправления тоже принимают нормативно-правовые акты, они аналогичны по многим свойствам федеральным и региональным законам, однако их принципиально не называют «муниципальными законами», чтобы не нарушать единство именно законодательного регулирования, не создавать конфликта уровней власти.

В-третьих, признавая самостоятельность власти на уровне субъектов РФ, а также на уровне местного самоуправления, нужно видеть такую самостоятельность в содержании деятельности. Но во многих параметрах построения и выбора направлений деятельности можно предполагать как единство, так и использование опыта, причем как по «нисходящей», так и по «восходящей». К примеру, рекомендуемые федеральным законодателем параметры численности депутатов представительных органов (региональных и муниципальных) учитываются на соответствующих уровнях, но при этом ключевые направления деятельности отражаются на образуемых депутатских комитетах и комиссиях. Таким образом, правило «на местах виднее» хотя и действует, но не должно вести к обособлению (так называемому «партикуляризму»), когда появляются такого рода местные решения.

В-четвертых, в советский период имело место формирование вертикали соответствующих органов - не в плане административной подчиненности (хотя и это нередко имело место не столько юридически, сколько фактически), а для взаимной поддержки, обобщения и распространения лучшего опыта выполнения в том числе и властных функций. С переходом к постсоветской системе появилась некая непоследовательность, когда что-то отразили в законодательстве, от чего-то отказались, но по мере формирования и развития публичной власти в России стало очевидным - этого не стоило делать.

Постепенно правила и обыкновения единства публичной власти начали восстанавливать. В частности, в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ обоснованно закреплено: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации»^[26]. Хотя судебная система в указанной статье предметом исследования не является, следует обратить внимание на то, что ч. 3 ст. 118 Конституции РФ устанавливает единую судебную систему РФ. В связи с этим С.А. Авакьян^[27] предлагает, отразить в действующей Конституции единство представительных органов власти, как это имело место в Конституции СССР 1977 г.

Определенные особенности отмечаются также и в случае делегирования публичных властных полномочий - как в форме передачи их части по соглашению, так и в форме наделения ими в одностороннем порядке по закону, что приводит к изменению правового статуса органов публичной власти и в части вопросов юридической ответственности. Так, например, в случае соглашения о передаче части полномочий между исполнительными органами публичной власти органы вправе сами определить и закрепить санкции за соответствующие нарушения положений соглашения. Полагаем, что относительная свобода полномочий по установлению мер ответственности в этих случаях не совсем уместна, так как не способствует определенности в обеспечении права. Поэтому с учетом публично-правовой природы подобных отношений необходимо централизованное законодательное рамочное закрепление соответствующих мер юридической ответственности за нарушение обязательств по соглашениям органов исполнительной власти о передачи части полномочий, что было бы основой для дальнейшей оптимизации и конкретизации ответственности за переданные полномочия в договорном порядке.

При Президенте РФ среди прочих органов функционирует Совет по развитию местного самоуправления по осуществлению государственной политики и определения приоритетных направлений её реализации в области развития местного самоуправления. В Государственной Думе создан Комитет по федеративному устройству и политико-правовому полю, развития местного самоуправления, аналогичный комитет в Совете Федерации несколько шире по кругу вопросов - по федеративному устройству, местному самоуправлению и делам Севера.

Обоснованно поступили палаты федерального парламента – постоянно действующий орган Совет Федерации и Государственная Дума Федерального собрания Российской Федерации, которые совместно образовали совещательный и консультативный орган - Совет законодателей при Федеральном Собрании РФ. В утвержденном Постановлением СФ ФС РФ от 30.05.2012 № 124-СФ «О Совете законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации»^[28] Положении обозначен (наряду с другими задачами) и «обмен опытом парламентской деятельности». Совет законодателей создал ряд комиссий, среди них особенно выделим Комиссию Совета законодателей по координации законотворческой деятельности и мониторингу законодательства, Комиссию по делам Федерации, региональной политике и местному самоуправлению.

Таким образом, задачи, система и структура органов не могут быть ограничены теми или иными уровнями публичной власти. Это общегосударственная проблема, совершенствование теории и практики в данном направлении должно вести к выработке общегосударственных контуров и особенностей их применения на каждом уровне публичной власти.

Заключение

Исследование публичной власти в теории государства и права позволяет отметить, что входит в число ключевых признаков государства и в качестве признака, раскрывает государство, прежде всего в виде совокупности институтов власти и организации жизни людей, аппарата (механизма государства), включающего в себя органы государственного управления (правоустанавливающие/ правоподтверждающие и нравоисполняющие, то есть выраженные в нравственных требованиях к личности), правоохранительную систему государственных органов и судебную систему специализированных органов государственной власти (судов), армию (вооруженные силы государства), иные органы, обладающие государственно-властными полномочиями, подкрепленными принудительной силой государства.

Таким образом, исходя из указанных выше признаков, можно дать определение публичной власти как одной из наиболее универсальных разновидностей социальной власти, действующей в рамках определенной общности людей и территории, реализуемой совокупностью институтов (лиц) и в силу легальности призванной отражать и сочетать многоплановые интересы различных слоев общества в соответствии с превалирующим в нем в данное время интересами и ценностями.