Файл: Публичная власть (Публичная власть: органы и виды управления).pdf

К последним, прежде всего, относится субъектный состав, который значительно шире у публичной власти, по сравнению с государственной.

Правом реализации государственной власти обладают органы государства и их должностные лица. В свою очередь, субъектами публичной власти, наряду с государством и его структурными подразделениями, являются политические партии, общественные объединения, органы местного самоуправления.

Одним из принципов организации публичной власти, наиболее ярко отражающим внутреннее единство власти и свободы, выступает принцип самостоятельности местного самоуправления. Ведь само по себе местное самоуправление является диалектическим единством институтов гражданского общества, правового положения личности и организации публичной власти.

Таким образом, в Российской Федерации существует две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.

Что же касается мнения^[5] о том, что субъектами публичной власти выступают политические партии либо общественные объединения, то с этим можно согласиться лишь при констатации фактов обладания общественными объединениями и религиозными организациями отдельными государственными (а равно муниципальными) полномочиями

В подавляющих случаях данные факты говорят о слабости государства, его неспособности самостоятельно решать стоящие перед ним цели и задачи; в ряде случае они могут быть обусловлены факторами идеологического порядка. В целом такая практика не может быть признана, продуктивной.

Рассуждая о праве публичной власти, ряд исследователей^[6] выделяют право партисипаторной демократии (демократии участия) - это право участия в осуществлении властных функций без права принятия обязательных юридических решений.

Мониторинг российского законодательства, посвященного регулированию субъектов, входящих в так называемый общественный уровень публичной власти, подтверждает, что правомочиям данного вида публичной власти присущ только рекомендательный и совещательный характер. Так, Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об Общественной палате Российской Федерации»^[7] прямо предусматривает, что решения Общественной палаты, как консультативно-совещательного органа, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер (ст.17). Согласно ст. 19 указанного Федерального закона заключения Общественной палаты РФ о проектах нормативных актов соответствующего уровня подлежат обязательному рассмотрению установленными органами законодательной (представительной) власти. Однако обязанность данных органов принять и учесть предложения и рекомендации Общественной палаты указанным законом не предусмотрена.

Согласно Федеральному закону от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О политических партиях»^[8], политическая партия представляет собой общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества, посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (ст. 3).

Тем самым, политические партии, как объединенные группы людей, если и могут влиять на принятие властных решений, то лишь опосредованно, через соответствующие государственные и муниципальные органы. Отчасти это подтверждает п. «б» ст. 26 указанного закона, в соответствии с которым политическая партия вправе участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления. По мнению исследователей^[9], Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О политических партиях» не только не определяет способы такого участия, но и содержит положения, некоторым образом, противоречащие данному праву политической партии.

Единственное исключение из данного правила - депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутаты иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов местного самоуправления. Однако, если представители политической партии находятся в составе государственного либо муниципального органа представительной власти, то о власти, ими осуществляемой, необходимо говорить, как о соответственно государственной либо муниципальной разновидности публичной власти.

По нашему мнению, происходит это потому, что решения, в конечном итоге, принимаются не от имени партии, а от лица соответствующего законодательного (представительного) органа государства либо муниципалитета.

Из всех участников политической системы достаточно подробно расписаны полномочия Общественной палаты Российской Федерации. Но и они предусмотрены лишь для того, чтоб, как это определено в законе, обеспечивать взаимодействие граждан РФ с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

То, что публичную власть могут осуществлять только государство либо муниципалитеты, объясняется тем, что только они вправе применять принуждения в процессе реализации своих властных полномочий. Ни один иной субъект таким правом не обладает и обладать не должен.

Сказанное вовсе не означает отрицания роли и значения объединений общественности в процессе реализации публичной власти. Без политических партий, общественных объединений невозможно построение гражданского общества и правового государства. Именно они, как участники политических отношений обеспечивают общественный контроль за органами власти, выражают мнение населения, могут инициировать привлечение тех или иных должностных лиц к ответственности.

В рамках действующей Конституции Российской Федерации^[10], в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основных, так или иначе, связанных с административно-правовым регулированием разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.

Две последние разновидности следует относить к понятию публичной власти в узком, организационно-правовом смысле. В данном аспекте публичная власть понимается как специфический вид деятельности, связанный с реализацией предусмотренных правовыми нормами властных полномочий, осуществляемый системой специальных органов государства либо органов местного самоуправления. Что же касается народа, осуществляющего властные полномочия в форме непосредственной демократии, закрепленные законом, то он тоже выступает как субъект государственной либо муниципальной власти.

Общественное управление можно определять как публичную власть в широком смысле этого понятия. Однако такое восприятие тоже является противоречивым с точки зрения юридической науки.

Р.Н. Самойлюк^[11] предлагает разделять хотя и тесно взаимосвязанные, но все же, различные категории: публичной власти и общественного управления.

В качестве основополагающего критерия при определении субъектов публичной власти и власти институтов гражданского общества выступает юридическая ответственность. Поэтому, если у тех или иных субъектов имеются властные полномочия по отношению к членам социума, значит, у них есть и юридическая ответственность за их реализацию, что, в свою очередь, подтверждает принадлежность данных субъектов к публичной власти, то есть ответственность за осуществление публично-властных функций, направленных на надлежащую организацию социального управления, присутствует только у государственных и муниципальных органов. Именно они могут и должны осуществлять властные функции по отношению к членам общества, потому что публичная власть как политическая функция по обеспечению нормальной жизнедеятельности общества объективируется посредством права в конструкции государственной и муниципальной власти.

Подводя итог всему вышесказанному, можно сделать следующие выводы. Публичная власть представляет собой особую разновидность социальной власти. Публичную власть следует понимать в двух аспектах: широком, как власть общественную, и узком, организационно-правовом.

В организационно-правовом смысле публичная власть - это власть, выполняемая от имени населения органами государства либо местного самоуправления. Определение именно данных субъектов как носителей публичной власти объясняется выполняемыми исключительно ими функциями: функция управления обществом; нормотворческая функция, функция охраны прав и свобод человека.

Признаками публичной власти, осуществляемыми государственными и муниципальными органами являются: ответственность за выполнение принадлежащих им властных полномочий; реализация публичных интересов; территориальность; легитимность. При этом ответственность является центральным признаком публичной власти, так как ответственность, с одной стороны, подчеркивает неразрывную связь органов власти с исполняемыми ими функциями и реализацией законных интересов населения в пределах той или иной территории. Именно этим следует объяснять возрастающую потребность в установлении ответственности в отношении органов публичной власти. Публичная власть - это легитимная власть, осуществляемая государственными либо муниципальными органами (или населением непосредственно), основанная на праве и поддерживаемая силой принуждения, осуществляемая в пределах определенной территории и выражающая интересы большинства населения данной территории, несущая ответственность за выполняемые ей функции.

Учитывая вышесказанное, можно выделить признаки, присущие публичной власти, отличающие ее от других видов власти:

1. Публичная власть нацелена на реализацию особого вида интереса -публичного интереса, который соединяет в себе общие интересы многих членов общества. Механизмы государства должны позволять выявить превалирующие интересы, установив при этом разумный баланс между интересами большинства (публичным интересом) и интересами отдельной личности. При этом не должно возникать никакого противоречия, поскольку, как правильно отмечал еще столетие назад Н.М. Коркунов, «интересы только и существуют у отдельных людей, т.к. только люди суть действительные, реальные элементы общежития, а соответственно, общий интерес есть не что иное, чем совокупность частных интересов»^[12].

2. Публичная власть существует в рамках общности людей, объединенных определенной территорией или, как отмечал В.Е. Чиркин, в «территориальном публичном коллективе»^[13], а в основе территориального публичного коллектива лежат географические и социальные связи физических и юридических лиц, на каждого из которых распространяется совместная воля всего коллектива.

Признак территориальной сферы действия публичной власти имеет весьма существенное значение, что, в частности, отражается и в законодательстве. Так, статья 14 Федерального закона Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 20.12.2017) «Об общественных объединениях»^[14] предусматривает, что в нашей стране создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения, каждое из которых имеет свою, соответствующую территориальную сферу деятельности.

3. Публичная власть распространяет свое действие на всех лиц, входящих в соответствующий территориальный публичный коллектив (объединение жителей), не смотря на то, что отдельные субъекты могут и не поддерживать данную власть, а их личные, индивидуальные или корпоративные интересы могут не совпадать с публичными интересами всего общества.

4. Легальность (общественное признание и право на управление) публичной власти является как сущностно важным признаком, так и требованием к ней. Публичная власть должна основываться на праве, органы публичной власти должны создаваться, а должностные лица, соответственно, избираться, назначаться в порядке, установленном действующим законодательством. Отсюда же вытекает такое требование к публичной власти как соответствие деятельности органов и должностных лиц её осуществляющих, всем положениям нормативных правовых предписаний, т.е. её признак (требование) законности.

5. Публичная власть функционирует в рамках специально создаваемых институтов, её воплощающих и реализующих. Такими институтами являются специально организованные и формализованные субъекты публичной власти, которым соответствующие полномочия переданы от государства и общества.

6. Многоплановый характер осуществляемой деятельности является неотъемлемым признаком публичной власти, поскольку она призвана реализовывать множество задач практически во всех сферах жизнедеятельности общества. В разные исторические периоды сфера компетенции (объем полномочий) публичной власти меняется, перераспределяясь с властью государственной, однако в любом случае они остаются достаточно широкими.