Файл: Публичная власть (Проблемы территориальной организации публичной власти).pdf
Добавлен: 31.03.2023
Просмотров: 71
Скачиваний: 2
В результате анализа содержания и структуры сферы публичного управления возможно прийти к следующему заключению. Возникновение публичного управления связано с наличием у субъектов политического процесса противоречий в нахождении консенсуса частных, общественных и государственных интересов, которые агрегируются и артикулируются политическими институтами, что приводит к их неизбежному соперничеству в процессе определения курса внутренней и внешней политики. Наиболее благоприятные условия для развития механизм публичного управления получает в условиях демократического политического режима, поскольку создаются инструменты открытого достижения согласия власти и гражданского общества, в первую очередь посредством партисипаторной демократии. В результате публичное управление представляет собой процесс разработки и реализации решений, основанный на прямом (опосредованном) участии граждан, социальных групп и иных территориальных общностей в процессе управления. Публичное управление подчинено реализации публичного интереса, выражающего совокупный интерес государственной власти и ее институтов, а также представителей публичного сообщества, обеспечивающего их самосохранение и самосовершенствование в рамках определенной локальной территории. Достижение консенсуса становится возможным только при условии равноправного положения всех субъектов в структуре публичного управления.
Возможность публичной власти консолидировать интересы и потребности различных индивидуальных и коллективных субъектов процесса публичного управления напрямую определяется наличием развитых форм и механизмов самоорганизации. Игнорирование процессов самоорганизации в практике деятельности органов публичной власти влечет за собой дестабилизацию социально-политического процесса, подмену публичного интереса интересом государственным или частным, затруднение нахождения консенсуса между требованиями субъектов. Легитимация публичной власти и ее институтов со стороны гражданского общества, становится возможной только при условии создания широкой сети горизонтальных и вертикальных каналов политической коммуникации, вовлекающей граждан в публичные отношения, предоставляя им возможность самостоятельно артикулировать собственные потребности и интересы в рамках общественного мнения, и агрегировать их в структуру публичного интереса.
Делегирование полномочий в системе органов публичной власти
На сегодняшний день делегирование широко используется в качестве способа перераспределения полномочий между субъектами публичного права (к примеру, такое перераспределение происходит между органами разных ветвей государственной власти), между субъектами международного права (в качестве примера можно привести передачу государственно-властных полномочий межгосударственному объединению), а также как эффективная форма децентрализации властных полномочий между центральной властью и местными органами власти и управления (данное понятие будет более полно раскрыто далее).
В ч.3 ст.20 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплена важная гарантия, согласно которой органы местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий несут ответственность в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Стоит отметить, что в данном случае формально имеется в виду не достаточность ресурсов или средств для осуществления данных полномочий, а были ли они предоставлены в том
объеме, в котором это предусмотрено Законом о передаче данных полномочий. В связи с этим возникает вопрос, возможно ли привлечение органов местного самоуправления по такому основанию, если государственными органами требования Закона были выполнены, однако ресурсов или средств оказалось недостаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий. Однако ответ на такой вопрос не может быть универсальным. Необходимо исследовать все обстоятельства, какие действия по осуществлению полномочий и в какой мере зависели от количества ресурсов или средств.
Что касается ответственности в случае если должностные лица местного самоуправления ненадлежащим образом осуществляют государственные полномочия, которые имеют вид невыполнения функций (по их объему или структуре), то есть ненадлежащим образом исполняют свои служебные обязанности, то должностные лица привлекаются к дисциплинарной ответственности (для невыборных должностных лиц местного самоуправления) и перед населением (для выборных лиц местного самоуправления).
Необходимо отметить также, что государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления во всех его проявлениях не должен нарушать самостоятельности местного самоуправления, которая установлена Конституцией РФ, а также противоречить принципу разделения властей. Так, Конституционный Суд РФ счел осуществление несудебного государственного контроля за целесообразностью использования материальных ресурсов и финансовых средств, а также собственности, которая была передана муниципальному образованию органами государственной власти противоречащим Конституции.
Хотелось бы затронуть также проблему «встречного» делегирования властных полномочий, то есть возможность передачи органам государственной власти органами местного самоуправления своих полномочий на основе договора. Можно сказать, что такое делегирование полномочий ведет к тому, что ограничиваются права местного самоуправления и принадлежащие ему полномочия по вопросам местного значения, что в свою очередь составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления. К тому же такое ограничение вследствие передачи полномочий непосредственно влияет на нормативное содержание и полноту прав граждан на осуществление местного самоуправления, что в конце концов связано с регулированием прав и свобод человека и гражданина, что относится к ведению Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции), а не субъектов РФ.
Если это не противоречит федеральным законам, органы местного самоуправления согласно ч. 2 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» могут быть наделены полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ. Нами не было обнаружено в федеральном законодательстве запрета на дальнейшую передачу данных полномочий органам местного самоуправления. Иногда можно встретить упоминание о возможности такой передаче, но не о запрете. На наш взгляд, федеральный закон должен четко обозначать возможность или невозможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Некоторые ученые отмечают, что характер государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления должен быть связан с решением вопросов местного значения. Наделение такими полномочиями органов местного самоуправления должно способствовать, а не препятствовать осуществлению основных функций местного самоуправления, а также не должно противоречить природе и главным функциям местного самоуправления. Также стоит отметить, что в Конституции РФ отмечена возможность передачи именно отдельных государственных полномочий, что означает ограниченный характер такой передачи, как в количественном аспекте, так и в качественном (природы, функционально-компетенционного назначения передаваемых полномочий).
По нашему мнению, при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо учитывать мнение самих органов местного самоуправления. Так, в ноябре 2013 г. на Всероссийском съезде муниципальных образований была отмечена целесообразность установления законом (в том числе законом субъекта РФ) возможности предварительного согласования с советом муниципальных образований субъекта РФ передачи полномочий органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления.
Органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов могут быть переданы соответствующие государственные полномочия, если иное не установлено ФЗ или законом субъекта РФ. То есть ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не исключает в отдельных случаях наделение законом государственными полномочиями органов местного самоуправления поселений. Однако стоит отметить, что это должно происходить в порядке исключения, ведь общее правило предусматривает иное.
Если государственное полномочие было передано органам местного самоуправления муниципального района, то они в свою очередь не вправе принимать муниципальный нормативный правовой акт о передаче данного полномочия органам местного самоуправления поселения, так как передача государственных полномочий муниципальными нормативными правовыми актами не допускается. Тем не менее, на практике встречаются такие случаи, однако последствия таких неправомерных действий будут ничтожны.
Хотелось бы отметить также, что в Законах о передаче отдельных государственных полномочий необходимо предусматривать способ (методику) расчета нормативов для того, чтобы определить общий объем субвенций, которые предоставляются местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления таких полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты. Важным является то, что в таком законе должны быть предусмотрены не подходы к расчету конкретных нормативов, а именно способ (методика) их расчета, т.е. либо непосредственно формула расчета нормативов, либо как минимум содержание такой формулы должно выводиться из нормативного регулирования в данном законе.
Также в законе должен быть указан перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, которые передаются органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня (должен быть непосредственно определен в законе, а не носить отсылочный характер).
Для признания Закона о передаче государственных полномочий действующим достаточно факта предоставления субвенций в соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Однако очень часто на практике возникает проблема с финансированием осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления. Так, органы местного самоуправления возмещают в судебном порядке убытки, которые понесли вследствие осуществления отдельных государственных полномочий.
Обобщая все вышеизложенное, хотелось бы отметить, что для эффективного действия механизма делегирования полномочий необходим более точный и объективный подсчет предстоящих органам местного самоуправления расходов, которые будут понесены вследствие выполнения отдельных государственных полномочий. Также в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей должностные лица должны быть привлечены к соответствующей ответственности.
Государственный контроль не должен затрагивать самостоятельность органов местного самоуправления. Что касается отмеченного ранее перераспределения полномочий, по нашему мнению, оно противоречит Конституции РФ. Нами предлагается также указывать в ФЗ конкретных отраслей возможность или невозможность наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями. Хотелось бы добавить, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно способствовать осуществлению основных функций местного самоуправления. Целесообразным представляется и учет мнений самих органов местного самоуправления по наделению их соответствующими полномочиями.
По нашему мнению, в Законе о передаче полномочий должна содержаться непосредственно формула расчета нормативов, либо как минимум содержание такой формулы должно выводиться из нормативного регулирования в данном законе. Также в таком Законе должен быть указан перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств или порядок определения данного перечня (должен быть непосредственно определен в законе, а не носить отсылочный характер).
Таким образом, насколько эффективно будет действовать механизм делегирования полномочий зависит от того, насколько грамотно будет построен этот процесс. Для эффективного действия механизма делегирования полномочий необходимо восполнить пробелы, внести некоторые изменения в законодательство, а также руководствоваться при этом целью повышения качества жизни населения. Более детальное законодательное урегулирование института делегирования полномочий поможет грамотно распределять материальные ресурсы и финансовые средства и достигать целей делегирования полномочий.