Файл: Публичная власть (Проблемы территориальной организации публичной власти).pdf

В то же время, по справедливому замечанию Н. С. Тимофеева, «само понятие "муниципальное образование" требует определенности. Отсутствие достаточной теоретической разработанности этого понятия создает серьезные трудности в системе отношений муниципального образования и его органов, между органами местного самоуправления, между органами муниципального образования и физическими и юридическими лицами»15. Добавим к сказанному, что такое отсутствие сегодня вносит неопределенность и в систему территориального устройства публичной власти — взаимоотношений государства, субъектов РФ со своими составными частями — территориями городских, сельских поселений и другими территориями, как это определено в ст. 131 Конституции России. Попробуем устранить данную неопределенность и проанализировать важнейшие теоретические подходы к определению муниципального образования, а также их преломление в сложившейся практике. Очевидно, что рассмотрение данного вопроса имеет большое значение для практики. Как справедливо отмечают ученые, «при рассмотрении споров о территориальных основах местного самоуправления судам довольно часто приходится делать вывод о наличии или отсутствии муниципального образования, а для этого необходимо установить наличие или отсутствие признаков муниципального образования у конкретной территории».

Как известно, Конституция РФ не содержит определения муниципального образования — ч. 1 ст. 131 говорит о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Федеральный закон № 131-ФЗ (также не претендуя на терминологическое определение данного понятия) и, по сути, развивая названное конституционное положение, содержит перечень таких территорий — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения и указывает, что каждая из них — это и есть муниципальное образование.

Следует признать, что такой подход ограничивает правоприменителей в возможностях обращения к легальному определению муниципального образования, установлению его значимых признаков. В свое время законодатель попытался сформулировать такой подход в Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»17 (далее — Федеральный закон № 154-ФЗ), который в ч. 1 ст. 1 содержал следующее определение: «муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Данное определение указывало на следующие признаки муниципального образования:

---

— территория (предусмотренная федеральным законом);

— население (соответствующей территории);

— местное самоуправление (институт местной публичной власти, действующий на соответствующей территории);

— местный бюджет (собственные финансовые ресурсы);

— выборные органы местного самоуправления (т.е. организационная структура, обеспечивающее осуществление публичной власти). Федеральный закон № 154-ФЗ отличался

определенной неполнотой регулирования — в частности, применительно к «предусмотренной федеральным законом территории», нельзя не отметить тот факт, что Федеральный закон вопреки приведенному выше определению разрешил «территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований» устанавливать в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, каждый субъект РФ вправе был сформировать собственную систему муниципаль-но-территориальных единиц.

Такая позиция была поддержана Конституционным Судом РФ18, причем, что крайне важно отметить, Конституционный Суд настаивает на ее актуальности, несмотря на изменение федеральных норм, регулирующих данные вопросы. Как известно, положения Федерального закона № 131-ФЗ ввели жесткий перечень видов муниципальных образований, объединенных в два уровня, однако, уже и значительно позже принятия новых правовых норм Конституционный Суд РФ указывал на то, что «определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов РФ и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта РФ; при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления».

Тем не менее данная позиция Конституционного Суда РФ не освобождает субъекты РФ от обязательства соблюдения норм действующего федерального законодательства. Поэтому ни в одном субъекте РФ мы не найдем иных муниципальных образований помимо городских и сельских поселений, городских округов двух типов — с внутригородским делением и без такового, муниципальных районов и внутригородских территорий — в городах федерального значения и городских округах с внутригородским делением. Возникает закономерный вопрос — почему федеральный законодатель отказался от принципа полновластия субъектов РФ в вопросах определения территориальной организации местного самоуправления? Как представляется, в начале 2000-х гг. (на момент разработки и принятия Федерального закона № 131-ФЗ) причиной такого решения стало проведение федеративной, административной и муниципальной реформ с общей целью упорядочить как доходные, так и расходные части российских бюджетов всех уровней. Определяя стратегию ее реализации, федеральная власть пришла к выводу о необходимости исчерпывающе определить функции региональных и муниципальных властей, соотнести с этими функциями полномочия и под эти полномочия предоставить ресурсное обеспечение.

---

Но для того, чтобы функции и полномочия, которыми наделялась местная публичная власть, были однородны, а методики расчета их финансово-экономического обеспечения едины, необходимо было, чтобы система территориальной организации муниципальной власти была унифицирована — поэтому в новом федеральном законодательстве и появился исчерпывающий перечень видов территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Эти территории (каждый вид) были наделены унифицированным функционалом (перечнем вопросов местного значения), и под каждый вопрос местного значения, который в терминах финансового права стал рассматриваться как расходное обязательство муниципального образования, было предоставлено гарантированное финансовое обеспечение.

Однако с тех пор прошло более 15 лет, и, разумеется, местное самоуправление за это время уже давно и далеко вышло за первоначально очерченные для него рамки. Тем не менее перечень видов муниципальных образований по-прежнему жестко детерминирован федеральной властью, и единственная возможность, которая за все прошедшее время становления и развития местной власти на основе новых принципов была предоставлена субъектам РФ, — это право наделять региональным законом городское поселение статусом городского округа с внутригородским делением, образуя при этом новые муниципальные образования — внутригородские районы. Причина такого подхода видится в современных представлениях федерального центра о возможностях регулирования вопросов территориального устройства на уровне субъектов РФ. Как известно, федеративное устройство, т.е. деление Российской Федерации на субъекты Федерации, закреплено на уровне Конституции РФ, деление субъектов РФ на муниципальные образования (принцип сочетания муниципальных районов и городских

округов, охватывающих в совокупности всю территорию Российской Федерации) отнесено к общим принципам организации местного самоуправления и регулируется Федеральным законом № 131-ФЗ. При этом деление субъекта РФ на иные территориальные единицы по сложившейся практике и в силу последовательного формулирования правовых позиций и толкования положений Конституции РФ Конституционным Судом РФ не может быть в какой-либо степени урегулировано на федеральном уровне. Начиная с Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», последовательно проводится принцип: административно-территориальное устройство находится в исключительном ведении субъектов РФ.

---

В таких условиях федеральной власти, безусловно, проще формально признавать территориальную публичную власть (районы и округа) уровнем местного самоуправления, но реально возлагать на нее решение абсолютного большинства вопросов местного государственного значения. И это законодательное решение, по сути, «выдавливает» из правового поля всю систему административно-территориальных единиц: они не могут состояться ни территориально, поскольку соответствующая «ниша» уже «занята» уровнем муниципальных районов и городских округов, ни компетенционно, поскольку все значимые вопросы общего характера, требующие существования территориальных структур публичной власти, отнесены к вопросам местного значения тех или иных видов муниципальных образований. И в данном контексте особенно важно указать именно на наличие общего характера компетенции органов публичной власти: функциональные (отраслевые) подразделения органов государственной власти вполне могут решать вопросы, отнесенные к их ведению, в привязке к сложившемуся территориальному делению: именно так функционируют районные и межрайонные налоговые инспекции, территориальные органы социальной защиты, службы занятости, территориальные инспекции труда и другие государственные структуры.

В то же время общее управление территорией формально осуществляет глава муниципального образования и другие должностные лица и органы местного самоуправления, и в этих условиях у них чаще всего возникают сложности, связанные с тем, что указанные территориальные структуры не подчинены местной власти. И им приходится «договариваться» с данными структурами о том, как будут решаться те или иные вопросы. То есть определяя ряд важнейших вопросов жизнедеятельности человека как круг задач, решаемых на уровне местного самоуправления, по сути, исходя из конституционного понимая местного самоуправления, предлагая жителям (гражданам) решать их самим, федеральный законодатель не наделяет местное население механизмами реализации их права на местное самоуправление, прежде всего не наделяет соответствующими полномочиями те органы муниципальной власти, которые население муниципальных образований формирует.

Территориальные подразделения органов государственной власти, осуществляющих свои полномочия на территориях муниципальных образований, и решающие, по сути, те вопросы, от которых напрямую зависит обеспечение местных нужд, никак не подотчетны органам местного самоуправления. МЧС, МВД, МНС, Рос-потребнадзор, Государственная инспекция маломерных судов, Россельхознадзор, Роскадастр, Государственная жилищная инспекция — это лишь отдельные примеры, по сути, вся совокупность государственных территориальных органов ни на этапе формирования данных структур (принятия кадровых решений по их персональному составу), ни в процессе функционировании, ни при применении механизмов контроля, т.е. оценке их деятельности, ни в какой степени не связаны с деятельностью местного самоуправления. В этом видится определенный недостаток ст. 12 Конституции РФ, в силу положений которой невозможно объединение указанных структур в единую систему с органами местного самоуправления. Это приводит к тому, что формально публичная власть в поселении принадлежит жителям и осуществляется ими путем местного самоуправления, а по факту — она принадлежит (и осуществляется) местными государственными органами, существующими в состоянии «отделения» от местных жителей.

---

Если обратиться к зарубежному опыту территориальной организации публичной власти, то решением такой проблемы «отделенности» отдельные эксперты называют «кластеризацию»: «Кластеризация представляет собой сложный процесс создания и регулирования кластеров с вовлечением необходимых механизмов центрального, регионального и местного уровней. Здесь принципиально важно определить оптимальные формы сопряжения интересов центральных и местных властей, выявить параметры их участия в экономическом развитии территории, которое отвечало бы интересам развития самих местных сообществ, способствовало актуализации их роли, а также вело (в случае необходимости) к уточнению роли местных сообществ в формировании системы местного самоуправления»20. Возможно, следует попытаться адаптировать данный опыт на территории России.

Таким образом, по нашему мнению, логика связи административно-территориального и муниципально-территориального устройства может заключаться только в том, что административно-территориальная единица является более крупным территориальным образованием — настолько, что круг решаемых в ее рамках вопросов выходит за границы местных потребностей населения и, соответственно, затрагивает интересы государства, т.е. требует организации решения вопросов местного государственного значения. Поэтому вполне корректным является разделение субъекта РФ на крупные территориальные образования(районы и городские округа), которые, в свою очередь, разделяются на муниципальные образования. Формирование муниципально-территориальной системы должно реализовываться только на основе положений Конституции РФ. Как известно, ст. 131 Конституции РФ определила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Фундаментальная проблема данного определения заключается в том, что оно не указывает ни на уровни местного самоуправления, ни на типы муниципальных образований, ни на виды (особенности) территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. С нашей точки зрения, муниципальные районы и городские округа вполне могут стать на текущем этапе административно-территориальными единицами, но не в «усеченном виде» — по типу тех административно-территориальных единиц, которые создаются сейчас (по сути, исключительно для обеспечения функций исполнительной власти) субъектами РФ, а в полном их содержании — по тому типу, как были организованы местные административно-территориальные единицы (края и области) в РСФСР, имевшие и представительные органы (советы народных депутатов), и исполнительную власть (исполнительные комитеты местных советов), и собственную финансово-экономическую основу (имущество краевого областного подчинения, краевой и областной бюджет).

---