Файл: Публичная власть (Проблемы территориальной организации публичной власти).pdf

Кроме того, вопрос о соотношении территориального и административно-территориального устройства, зачастую для субъекта РФ выливается в проблему сохранения управляемости территории. При этом изначально было найдено весьма простое решение проблемы сохранения административной подчиненности муниципальных территорий для субъектов РФ, а именно «перенос» местного самоуправления на уровень некрупных внутригородских территорий (таких как микрорайоны, кварталы и т.п.) и внутрирайонных (прежде всего сельских) населенных пунктов. Решение оказалось настолько удачным и эффективным (в «узком» понимании — как обеспечивающее полный политический и административный контроль над территорией, что примеру субъектов РФ с внутрирайонным и внутригородским самоуправлением последовали и те регионы, которые (на основе положений Конституции РФ и федерального законодательства) создали «полноценное» местное самоуправление на уровне городов и районов. В целом ряде случаев попытки такого переноса вылились в конфликты, рассматривать которые пришлось федеральной власти, прежде всего в лице Конституционного Суда РФ.

Одним из «классических» таких решений для сегодняшней как конституционной, так и муниципально-правовой доктрины стало постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"»6. Оно многократно исследовалось, оценивалось и комментировалось (зачастую критически) во множестве научных работ, но главные правовые позиции, связанные с территориальной организацией местной публичной власти, ни разу не были поставлены под сомнение. Смысл этих положений заключается в том, что:

— во-первых, система органов государственной власти субъекта РФ может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта РФ;

— во-вторых, территориальное устройство государства как способ организации публичной власти — основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса субъекта РФ. При этом в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов РФ — их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве каждый субъект РФ вправе решить сам, причем по своей природе он имеет конституционное значение. И если в конституции или уставе субъекта РФ соответствующий вопрос урегулирован, то территории приобретают статус административно-тер р иториальных единиц. Территориальные единицы иного уровня (не упомянутые в уставе или конституции субъекта РФ) не имеют права на обладание органами представительной и исполнительной государственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления

---

Несмотря на то, что с момента вынесения данного решения прошло уже более 20 лет, до сих пор данные положения являются ключевыми в регулировании вопросов административно-территориального устройства субъектов РФ. Из них следует, что виды административно-территориальных единиц и их статус каждый субъект РФ определяет самостоятельно. Более того, по сути, и определение административно-территориальной единицы каждый субъект РФ вправе установить самостоятельно. Анализ регионального законодательства показывает, что такие определения однотипны — сводятся к указанию ключевого фактора — наличия административно-территориального устройства, а именно границ распространения местной государственной власти, и единственное отличие этих определений состоит во включении или невключении в определение административно-территориальной единицы (либо в определение системы административно-территориального устройства) местного самоуправления (его управляющих структур).

Пример первого подхода — Закон Пермской области от 28 февраля 1996 г. № 416-67 «Об административно-территориальном устройстве Пермского края»7 (с изменениями на 26 января 2017 г.), согласно ст. 1 которого административно-территориальное устройство — разделение территории края в целях осуществления государственного управления на определенные части, в соответствии с которыми строится и функционирует система органов государственной власти, а административно-территориальная единица — часть территории края в фиксированных границах с одним или несколькими населенными пунктами и прилегающими к ним землями, имеющая название, установленный законом соответствующий статус (административный район, район в городе, городской населенный пункт, сельский населенный пункт).

Пример второго подхода — Закон Саратовской области от 3 апреля 2000 года № 21-ЗСО «Об административно-территориальном устройстве Саратовской области»8 (с изменениями на 4 февраля 2014 г.), ст. 1 которого указывает, что административно-территориальная единица — это часть территории области в фиксированных границах, включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами, где действуют органы государственной власти, органы местного самоуправления. Сходным образом Закон Нижегородской области от 16 ноября 2005 г. № 184-З «Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области»9 (в редакции от 13 мая 2015 г.) в ст. 1 определяет административно-территориальное образование как «часть территории области, имеющая установленные законом или иным нормативным правовым актом границы, статус, наименование, включающая в себя один или несколько населенных пунктов, часть населенного пункта либо являющаяся населенным пунктом». При этом административно-территориальное устройство области определено как территориальная организация, т.е. система административно-территориальных образований, являющихся объектами административно-территориального устройства, причем установленная для осуществления как государственного управления, так и местного самоуправления с учетом исторических и культурных традиций, сложившейся системы расселения жителей области, хозяйственных связей и сформировавшейся инфраструктуры.

---

Таким образом, каждый субъект РФ самостоятельно определяет состав территорий и границы административно-территориальных единиц, увязывая их, как это видно из приведенных примеров, исключительно с принципами эффективности организации государственного управления, распространения компетенции тех

или иных органов публичной власти на ту или иную территорию. Возможно ли, что здесь мы сможем найти принципиальное отличие муни-ципально-территориального устройства от административно-территориального? Как известно, целый ряд ученых пишет о том, что в основе определения особенностей муниципального образования, статуса органов местного самоуправления должен быть такой критерий, как наличие «территориального коллектива», «местного сообщества», «территориального публичного коллектива» и т.п. Н. С. Тимофеев говорит о том, что «совпадение объекта и субъекта управления, совместный коллективно-территориальный интерес, совместная особого характера социально-этическая ответственность населения за положение дел в исторически сложившихся пределах проживания придают муниципальному образованию и его органам особый статус»10.

И. В. Бабичев полагает, что в основе муни-ципально-территориального устройства лежит принадлежность к территориальным (местным) сообществам: «их члены — субъекты местного самоуправления данного муниципального образования (социальные или психологические индивиды); основная цель их деятельности — участие в решении вопросов местного значения данного муниципального образования»11. С нашей точки зрения, это весьма спорное суждение: все же именно территориальный критерий (границы городского поселения и т.п.) должен являться доминирующим, а не абстрактная принадлежность к «местному сообществу» с его границами.

Равным образом (и по тем же причинам), трудно согласиться и с мнением М. М. Курячей, которая утверждает, что «местное (а точнее — муниципальное) сообщество — это население, проживающее на исторически сложившейся и экономически обособленной территории одного или нескольких поселений, объединенное

общими условиями жизни и необходимостью решения общих вопросов местного значения. Значение этой категории состоит в том, что муниципальное сообщество является организационно-территориальной основой местного самоуправления»12.

О. И. Баженова полагает, что «включенный в текст Конституции России термин "население" отражает публичную природу конституционного права на местное самоуправление, но является недостаточно определенным по своему содержанию, не позволяет отразить богатство возникающих на местном уровне отношений. И в этом контексте более удачными являются термины "территориальный коллектив", "территориальный публичный коллектив", "местное сообщество"»13. Непонятно в данном случае, для каких целей применение такого рода терминов является «более удачным»? Для целей определения понятия основного субъекта местного самоуправления? Возможно. Но с точки зрения определения территориальных принципов организации публичной власти предлагаемая терминология представляется весьма неудачной — она субъективизирует объективные критерии установления границ муниципально-территориальных единиц.

---

Более того, ни один из указанных авторов даже не делает попытки объяснить, чем именно должно (если должно) отличаться «население» от «местного сообщества» и почему именно последнему должна принадлежать публичная власть на территории муниципального образования. Вместо этого мы можем увидеть рассуждения о том, что «местное сообщество» обусловлено исторически, оно формируется в силу десятилетиями складывающихся социальных связей, возникающих и развивающихся традиций и т.п. Но если следовать этой логике, то, возможно, следует признать и право данного сообщества решать вопрос о принятии или исключении из своего состава тех или иных членов, интересы которых расходятся с интересами всех остальных? Ответ на эти вопросы совершенно однозначно является отрицательным. И причина заключается в том, что основным субъектом — носителем прав на осуществление местного самоуправления — является человек и гражданин — носитель комплекса конституционных (в данном контексте прежде всего — политических) прав и свобод, начиная с права избирать и быть избранным в органы как государственной власти, так и местного самоуправления. Поэтому появление понятий «местное сообщество», «территориальный публичный коллектив» и т.п., если это хоть в малейшей степени сузит понятие «население» в приведенном выше определении, немедленно вступит в противоречие с основами правового статуса личности в Российской Федерации и, по сути, введет дополнительный — связанный с принадлежностью к этому сообществу — ценз, препятствующий свободной реализации каждым гражданином (к указанному сообществу не принадлежащему) своего субъективного права на местное самоуправление.

Поэтому, с нашей точки зрения, единственно возможным и допустимым является конституционный подход к определению носителя, осуществляющего публичную власть на той или иной территории. А этот подход заключается в том, что любые физические лица, законно находящиеся (проживающие) на соответствующей территории и обладающие политическими правами, вправе осуществлять функции публичной власти, т.е. весь многонациональный народ Российской Федерации или какая-то его часть. В связи с этим наличие или отсутствие «местного сообщества» — понимаемого как группа взаимосвязанных граждан — не является значимым фактором для определения границ территории муниципального образования, как не является значимым фактором и для определения муниципального образования как такового. Единственный критерий, который был выработан наукой, является общеизвестным и в данном случае, как показывает практика, фактически принимается во внимание — это уровень эффективности организации местной и публичной власти, качество решения местных публичных вопросов.

---

Невозможно игнорировать тот факт, что городское поселение — это территориально компактное и плотно населенное пространство. Очевидны естественные инфраструктурные границы города — территория, занятая застройкой, и территория, обеспечивающая функционирование и нормальное проживание людей на этой застроенной территории. Если границы застройки расширяются — расширяются и границы муниципального образования; если в зоне такого расширения находится другое муниципальное образование — оно «поглощается» (происходит преобразование).

Возможен и обратный процесс — но какова здесь роль «местного сообщества»? Как известно, ч. 2 ст. 131 Конституции РФ требует, чтобы изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, происходило с учетом мнения населения. Но с точки зрения объективных процессов (демографических (рост популяции, миграция и т.п.), экономических (повышение уровня материальных потребностей, запрос на новое более комфортное жилье), социальных), хотя это и кажется парадоксальным, по идее, в данном случае именно социум (общество) должен оказывать влияние на развитие соответствующего процесса, тем не менее основная роль принадлежит государственным структурам: они определяют стандарты — нормативы обеспеченности жилых кварталов объектами социальной инфраструктуры и пр. «Местное сообщество», к сожалению, никак не управляет муниципальным развитием. Предлагаемые Федеральным законом № 131-ФЗ форматы его вовлечения (например, публичные слушания) часто попросту игнорируются, да и не являются императивными — государство, регулируя соответствующие отношения федеральным законом, именно за органами публичной власти оставляет право принятия итогового решения по любым вопросам, которые жители муниципального образования могут обсудить на публичных слушаниях.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что различия между муниципально-территориальным и административно-территориальным устройством субъекта РФ во многом становятся формальными и в определенном смысле искусственными. Профессор В. И. Васильев называет это «размыванием местного самоуправления»: «Современная тенденция к размыванию местного самоуправления отнюдь не означает фатальную неизбежность для России огосударствления общественной жизни. Мы не будем возвращаться туда, откуда пришли. Объективно нынешняя тенденция преодолима, хотя для этого потребуются немалые усилия. Назрело существенное обновление федерального законодательства о местном самоуправлении. Требуется основательное общественное обсуждение этой проблематики. Причем результатом его могло бы стать принятие концепции государственной политики в области местного самоуправления в форме указа Президента РФ, которая содержала бы не только общие соображения о необходимости создания сильного, самостоятельного финансово обеспеченного местного самоуправления, но и конкретные системно-этапные и непротиворечивые меры, направленные на то, чтобы местное самоуправление постепенно становилось самим собой в краткосрочной и среднесрочной перспективе. При этом учитывались бы особенности возможного развития муниципальных образований разного территориального уровня»14. Возможно, что это суждение справедливо. Но поскольку местное самоуправление все же было отделено от государственной власти, на каком-то этапе необходимо было создать материальную основу для такого отделения, и она была создана — в виде системы муниципальных образований.

---