Файл: Публичная власть. Особенности публичной власти в Российской Федерации.pdf

Общественная власть не может быть интегрирующей властью: имея всеобщее значение не для каждого общества, она не может быть властью в широком смысле слова. Такой властью может быть лишь социальная, т.е. власть, функционирующая в каждом обществе в различных сферах социальной жизни, власть как выражение волевых общественных отношений. Такая социальная власть – функция любого общества, любой более или менее устойчивой общности (коллектива) людей. Она проявляется в многообразных формах. В государственно-организованных обществах она проявляется как государственная и общественная власть^[40].

Публичные интересы общества, которые, по крайней мере, в идеале призвана реализовывать публичная власть, могут не совпадать с личными, индивидуальными или корпоративными интересами. Принципиальное их различие было установлено еще в древности. К примеру, в Древнем Риме юристы вкладывали в основу разграничения публичного и частного права разграничение публичных и частных интересов^[41].

Субъектом, уполномоченным осуществлять задачу реализации публичных интересов общества, является, прежде всего, государство в лице его органов и должностных лиц. В условиях практически полного огосударствления общества, когда единственным социально значимым видом власти в обществе является государственная власть (таким, например, было советское государство), понятие «публичная власть» особой смысловой нагрузки не несёт. Этим и объясняется тот факт, что в отечественной литературе долгое время понятие «публичная власть» практически не употреблялось^[42].

В современной российской юридической литературе, несмотря на новые социально-экономические условия, прослеживается определенная преемственность в понимании природы публичной власти, прежде всего, в части отсутствия единообразия в толковании данного понятия как такового.

Ряд авторов базирует свою интерпретацию понятия «публичная власть» на словарном значении прилагательного «публичный», раскрываемого, как правило, через слова «явный», «открытый» и т.п., например, такое: «публичная власть – власть (в присутствии публики), открытая народу и его суждениям, общественная по характеру, не частная, вовлекающая в управление широкие круги населения»^[43].

В.Е. Чиркин, не давая определения публичной власти, обращает внимание на интересы, которые призвана обеспечивать публичная власть. Он пишет, что публичная власть существует в территориальном публичном коллективе (общество в данном конкретно взятом государстве, народ субъекта федерации, муниципального образования и др.).

---

Публичная власть призвана действовать, прежде всего, в интересах таких территориально-организованных коллективов и, соответственно, представляет собой воплощение их интересов^[44].

Л.М. Мамут указывает на имманентность публичной власти обществу, её двойную объективацию. С одной стороны, она объективируется в людях, составляющих государственно-организованное общество, как социальная функция, с другой объективируется в сети структур публичных отношении, институтов, норм, процедур, ролей, Л.М. Мамут пишет: «Публичная власть удовлетворяет потребности общества, достигшего известной стадии исторической зрелости, в полномасштабной интеграции, в надлежащем упорядочении социального общежития, в управлении общественным целым. Благодаря ей народ делается государственно-организованной коллективностью, публично-властной организацией. Эта организация (и организованность) наделяет народ такими специфическими чертами-качествами, которых нет у народанаселения и нет у народа-нации»^[45].

A.A. Югов считает, что публичная власть есть система всеобщего участия населения в решении совместных дел^[46], всякая политическая власть, осуществляемая гражданами в коллективных формах. Это особая и самостоятельная власть, не совпадающая по своему содержанию и объему с властью государственной. В известном смысле, публичная власть, когда мы понимаем ее как власть народа в целом, есть высшая форма власти»^[47].

В целом следует отметить, что в российской теоретико-правовой литературе зачастую не принимается во внимание достаточно устойчивое, сформированное в европейском законодательстве и правоприменительной практике понимание сущности публичной власти. В зарубежных изданиях понятие «публичная власть» трактуется принципиально по-иному, нежели в российских. К примеру, понятие «органы публичной власти» одно из изданий раскрывает следующим образом: «организации, которые созданы государством для осуществления публичных интересов, имеющие различные уровни
автономии от государства в зависимости от типа деятельности, которую они призваны осуществлять^[48]. Таким образом, в основу разграничения в данном случае кладется различие публичных и частных интересов.

Таким образом, в наиболее развитых зарубежных государствах, где развитие социума шло несколько по-другому, отличается и сформированное там понимание публичной власти.

---

В европейском законодательстве и правоприменительной практике сформировалось понимание двух видов органов публичной власти, на действия которых распространяются обязательства государства относительно справедливого возмещения. Это так называемые органы публичной власти в «чистом» виде, а также «функциональные» органы публичной власти, которые осуществляют публичные функции исключительно по специальному полномочию государства. При этом понятие «публичная функция» трактуется предельно широко. К примеру, «функциональными» органами публичной власти признаются водоснабжающие компании, даже если они полностью приватизированы, жилищные ассоциации, дома престарелых, организации по уходу за лицами с психическими заболеваниями и даже организации, управляющие общественными рынками^[49].

По нашему мнению, в современной России должно быть сформировано аналогичное понимание публичной власти. Под публичной властью в узком смысле следует понимать государственную власть, и, следовательно, применительно к Российской Федерации она осуществляется органами власти и должностными лицами федерального и регионального уровня^[50]. Н, кроме этого целесообразно выделять публичную власть в широком смысле, имея в виду включение в систему государственного управления субъектов, не имеющих непосредственной связи с государством, коллективных субъектов, представляющих органы местного самоуправления, а также иные социальные группы, в том числе, частно-правовой природы, задействованные в государственном управлении. В ситуациях, когда и они включаются в непосредственную реализацию функций государства, они становятся составной частью публичной власти в широком смысле этого слова, поскольку в той или иной степени задействуются в управлении обществом.

Далее выделим признаки, присущие публичной власти, отличающие ее от иных видов власти:

1. Публичная власть нацелена на реализацию особого вида интереса –
публичного интереса, который соединяет в себе общие интересы многих членов общества.

Механизмы государства должны позволять выявить превалирующие интересы, установив при этом разумный баланс между интересами большинства (публичным интересом) и интересами отдельной личности (общий интерес представляет собой совокупность частных интересов)^[51].

2. Публичная власть существует в рамках общности людей, объединенных определенной территорией^[52]. Признак территориальной сферы действия публичной власти имеет весьма существенное значение, что, в частности, отражается и в законодательстве. Так, статья 14 Федерального закона «Об общественных объединениях» предусматривает, что в Российской Федерации создаются и действуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения, каждое из которых имеет свою, соответствующую территориальную сферу деятельности^[53].

---

3. Публичная власть распространяет свое действие на всех лиц, входящих в соответствующий территориальный публичный коллектив, несмотря на то, что отдельные субъекты могут и не поддерживать данную власть, а их личные, индивидуальные или корпоративные интересы, как мы отмечали выше, могут не совпадать с публичными интересами всего общества^[54].

4. Легальность публичной власти является как сущностно важным признаком, так и требованием к ней. Публичная власть должна основываться на праве, органы публичной власти должны создаваться, а должностные лица, соответственно, избираться, назначаться в порядке, установленном действующим законодательством. Отсюда же вытекает такое требование к публичной власти как соответствие деятельности органов и должностных лиц её осуществляющих, всем положениям нормативных правовых предписаний, т.е. её признак (требование) законности.

5. Публичная власть функционирует в рамках специально создаваемых
институтов, её воплощающих и реализующих. Такими институтами являются специально организованные и формализованные субъекты публичной власти, которым соответствующие полномочия переданы от государства и общества.

6. Многоплановый характер осуществляемой деятельности является
неотъемлемым признаком публичной власти, поскольку она призвана реализовывать множество задач практически во всех сферах жизнедеятельности общества^[55].

7. Важным признаком публичной власти является её способность создавать нормы права и иные социальные нормы^[56]. При этом важно отметить, что если рассматривать публичную власть в широком смысле, то функцию делегированного правотворчества в определенных сферах могут осуществлять как органы государства, так и надгосударственные структуры, а также прочие субъекты, которым государством переданы соответствующие полномочия (например, органы местного самоуправления). Этим отличается современное понимание от официальной идеологической концепции советского периода, когда было принято считать, что исключительно органы государственной власти имеют монопольное право на нормотворчество^[57].

8. Публичная власть выполняет в обществе функцию примирения, согласования интересов общества, служит средством достижения социального компромисса, что не свойственно иным видам власти. Она призвана разрешать противоречия, возникающие в обществе, что обеспечивается посредством некоторого обособления публичной власти от интересов отдельных социальных групп, соблюдения совокупных интересов общества^[58].

---

9. Универсальный характер публичной власти проявляется в том, что она распространяет свое действие на всю территорию, на все время и на неограниченный круг лиц.

10. Соответствие публичной власти господствующим в обществе ценностям. Данные ценности, естественно, с течением времени могут меняться, что и определяет изменяющийся характер публичной власти, расширение сферы её действия, разграничения полномочий с властью государственной^[59].

Таким образом, исходя из указанных выше признаков, можно дать следующее определение публичной власти. Публичная власть – это одна из наиболее универсальных разновидностей социальной власти, действующая в рамках определенной общности людей и территории, реализуемая совокупностью институтов (лиц) и в силу легальности призванная отражать и сочетать многоплановые интересы различных слоев общества в соответствии с превалирующим в нем интересами и ценностями.

2.Субъекты и особенности публичной власти в Российской Федерации

2.1.Сущность и признаки субъектов публичной власти

В современном демократическом, социализированном и коллективизированном обществе власть народа осуществляется на разных уровнях и в разных формах^[60], не сводясь к категории государственной власти и обобщаемая понятием публичной власти. В актуальных условиях категория публичной власти позволяет охарактеризовать власть в государстве, «в территориальных публично-правовых коллективах и образованиях»^[61], установленную конституцией и законом, не исключая местное самоуправление.

Включение местного самоуправления в объем публичной власти наряду с государственной властью на сегодняшний день является сложившимся подходом в юридической научной литературе и практике правоприменения. Как прямо указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15.01.1998 года № 3-П, «публичная власть может быть и муниципальной»^[62].

В связи с этим вполне объяснимо, что субъекты публичной власти представляют собой как важнейшую, что предопределяет их ключевые институционально-правовые особенности, так и чрезвычайно широкую группу участников конституционных отношений.

---