Файл: Публичная власть. Особенности публичной власти в Российской Федерации.pdf

В системе органов государственной власти Конституция РФ не закрепила органы местного самоуправления. В муниципальных образованиях (городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения) органами местного самоуправления, наличие которых обязательно в структуре муниципального образования, являются представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно‑распорядительный орган) муниципального образования^[85].

Президентско‑парламентарная форма правления, особенности модели федеративного устройства Российской Федерации и обособленность местного самоуправления от государственных органов обусловливают соответствующие уровни осуществления публичной власти России. Традиционно до принятия Конституции РФ 1993 г. публичная власть рассматривалась исключительно как государственная власть.

Следовательно, закрепление России в качестве федеративного государства, в котором наряду с федеральным уровнем публичной власти в субъектах РФ осуществляют собственную публичную власть их органы государственной власти, не вызывает сомнений.

Возникает вопрос о том, является ли местное самоуправление уровнем публичной власти? Конституционные положения о местном самоуправлении
в меньшей степени свидетельствуют об этом: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; местное самоуправление «…обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»; оно «…осуществляется гражданами путем референдума, выборов, прочих форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления»^[86].

В научной литературе сложилось в основном единообразное мнение о местном самоуправлении как самостоятельном элементе публичной власти
в России. Например, С.А. Авакьян называет муниципальную (местную) власть самостоятельной подсистемой публичной власти^[87]. По мнению Н.Е. Егоровой, органы местного самоуправления присутствуют в системе государственно‑властных отношений, и местная власть имеет публичный характер^[88]. Н.С. Бондарь утверждает, что в решениях Конституционного Суда РФ публичная власть конституциализирована как родовое понятие по отношению ко всем территориальным уровням организации населения в России^[89].

---

Достаточно убедительны суждения Т.Я. Хабриевой и В.Е. Чиркина о том, что народом (населением) муниципального образования и его органами от имени этого народа (населения) осуществляется собственная публичная власть (публичная власть территориального коллектива) муниципального образования. Обращается внимание на то, что хотя местные органы публичной власти не входят в систему органов государства, но могут осуществлять передаваемые им отдельные государственные полномочия, «сотрудничают с органами государства в решении вопросов местного самоуправления, выступают с инициативами по вопросам государственного значения». При этом авторы отмечают важное обстоятельство: и органы государства, и органы муниципального образования осуществляют публичную власть народа^[90].

Таким образом, можно констатировать, что в доктрине российского конституционного права местная (муниципальная) власть рассматривается как соответствующий пространственный уровень публичной власти в Российской Федерации.

Справедливо называемые в качестве средства «преобразования» Конституции РФ постановления и определения Конституционного Суда РФ^[91] закрепляют публичный характер местной власти, осуществляемой в муниципальном образовании.

В решениях Конституционного Суда РФ неоднократно указывалось, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя выражает власть народа и предназначена для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения^[92]. Конституционный Суд РФ подтвердил, что органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения. Органы государства обязаны создавать необходимые правовые, организационные, финансовые и иные условия для развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении его права на местное самоуправление^[93].

Конституционный Суд РФ определил, что носителем публичной власти согласно ст. 3 Конституции РФ выступает многонациональный народ России, являющийся одновременно и носителем воплощаемого органами государственной власти суверенитета^[94].

Следовательно, осуществление населением муниципального образования местного самоуправления также является публичной властью. Кроме того, конституционные положения о возможности осуществления народом своей власти и «…через органы государственной власти, и органы местного самоуправления»^[95] подтверждают, что публичная власть реализуется и местным самоуправлением. Таким образом, принципы федерализма и обособленности местного самоуправления от органов государства обусловливают многоуровневую систему публичной власти в Российской Федерации, представленную федеральным, региональным (субъектов РФ) и местным (муниципальным) пространственными уровнями.

---

На федеральном и региональном уровнях осуществляется государственная власть, выступающая как подсистема публичной власти. Принципы федерализма и разделения властей в тесной их взаимосвязи как формируют эту подсистему, так и демонстрируют разветвление государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Местный (муниципальный) уровень публичной власти осуществляется на территориях муниципальных образований. Соответственно, местная власть (местное самоуправление), осуществляемая населением непосредственно, а также через органы местного самоуправления, является так же, как и государственная власть, самостоятельной подсистемой публичной власти в Российской Федерации^[96].

Объединяющую основу всех уровней власти (федеральной, региональной и местного самоуправления), а соответственно, и основу публичной власти в России демонстрируют их общие сходные признаки. Например, можно вести речь: о выборности и государственных органов, и органов местного самоуправления; наделении и реализации ими своих полномочий на основе закона; об установлении законом публично‑правовой ответственности государственных органов и органов местного самоуправления и их должностных лиц; о самостоятельности и независимости уровней власти в пределах, установленных законом, в сочетании действия принципа демократического централизма - обязательность решений вышестоящих уровней власти для нижестоящих, принятых в пределах их компетенции. Все уровни публичной власти объединяют также схожие особенности взаимоотношений их представительных и исполнительных органов, прежде всего наличие у первых контрольных функций в отношении вторых; решения органов всех уровней власти обеспечены принудительной силой государства^[97].

Безусловно, объединяющей составляющей публичной власти является единая бюджетная система Российской Федерации - совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая российским законодательством^[98].

Кроме того, исполнительные органы всех уровней публичной власти (федеральные, региональные и местные администрации) предоставляют соответственно государственные и муниципальные услуги населению^[99].

---

Взаимоотношения между местным самоуправлением и государством характеризуются в целом как дуалистическая, децентрализованная модель. Но в современных условиях «формируется устойчивая тенденция к централизации, особенно в отношении городских округов и муниципальных районов»^[100].

Происходит увеличение объема передаваемых отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в целях создания благоприятных и доступных условий для реализации конституционных прав личности, предоставления государственных и муниципальных услуг населению^[101].

Таким образом, можно отметить, что публичная власть как обобщающее, родовое понятие, объединяющее государственную власть Российской Федерации, государственную власть субъектов РФ и местное самоуправление, должна иметь легальное закрепление.

Следовательно, закрепление в Конституции РФ положения о системе публичной власти в России отражало бы реальное состояние российской государственности и демонстрировало единую цель органов государства и местного самоуправления - реализация конституционных прав личности, в том числе посредством предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

Публичная власть является единственной в обществе властью, реализующей публичные интересы. Таким образом, публичная власть не сводится лишь к государственной власти и управлению делами муниципального уровня, а тесно связана с гражданским обществом, взаимодействуя с ним в условиях относительной гласности^[102].

Публичная власть всегда привлекала повышенное внимание со стороны научного сообщества, но стоит отметить разобщенность исследований публичной власти как в России, так и за рубежом. Что касается современных исследований власти, то можно выделить ключевые, наиболее обсуждаемые проблемы.

1. Институт оппозиции власти. Власть должна выстраивать диалог со всеми представителями оппозиции (кроме призывающих к свержению власти насильственными методами), чтобы гарантировать общественную стабильность и не допустить перехода мирного протеста в вооруженную борьбу с действующим режимом^[103].

К сожалению, пока власть не идет на диалог с так называемой несистемной оппозицией (неконтролируемой при помощи административных методов и практик со стороны Администрации Президента РФ), предпочитая силовые способы борьбы с протестующими.

---

Очень часто деятельность властных субъектов в рамках их полномочий направлена на устранение сильной оппозиции и пожизненное сохранение власти над обществом одной властной группы (одного человека)^[104]. Чаще всего в научной литературе обращают внимание на злоупотребление главой государства своим правом введения чрезвычайного положения, которое используется для полного захвата власти в стране и ликвидации конституционного строя. Меньше привлекает внимание исследователей злоупотребление конституционными нормами, постепенно ведущее к монократии, когда глава государства, как удав, медленно и почти незаметно удушает ростки гражданского общества и концентрирует власть над страной в своих руках.

Институт оппозиции власти - неотъемлемый элемент такой конституционной основы, как политический плюрализм. «Отторжение» любой оппозиции властью, в том числе и конституционной, приводит к потере доверия народа к самой власти.

2. Противодействие коррупции – сложная и ответственная задача, требующая усилий как органов публичной власти, так и институтов гражданского общества. О необходимости активного и эффективного противодействия коррупции в российских органах публичной власти говорится давно как представителями органов публичной власти, так и институтов гражданского общества^[105]. Результативность данного направления деятельности невозможна без осуществления взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества, о чем свидетельствуют проводимые исследования отечественных специалистов и региональная антикоррупционная правоприменительная практика.

Констатируем, что сегодня коррупция проникла во все сферы государственного управления. Должностные лица используют свои полномочия для совершения запрещенных законом действий, за счет личных связей принимают решения в сферах, управление которыми не входит в их обязанности и полномочия, выполняют свои обязанности лишь за дополнительное материальное вознаграждение и др. Подобные действия, согласно социологическим опросам, подрывают доверие населения к власти, ее органам и представителям^[106].

3. Проблема доверия к власти. Доверие – это одна из социально-психологических основ власти. Властвующая элита любого общества и государства объективно заинтересована в существовании веры у своих сограждан. В современных условиях любая политическая система недостаточно инструментально эффективна, она должна вызывать верность у граждан своего государства. Падает и доверие населения к органам государственной власти^[107].

---