Файл: Теория и практика разделения властей в РФ.pdf

2.1. Проблемы построения и функционирования механизма
государственного управления в России

В настоящее время наблюдаются некоторые построения и функционирования механизма государственного управления в России.

Конституция РФ имеет ряд противоречий, что мешает нормальной реализации принципа разделения властей. Например, в России не поднимается вопрос о разделении полномочий по управлению государством как общественным институтом и управлению самим обществом. Такое деление нужно для недопущения чрезмерного увеличения влияния воздействия государства на общество, и замены общественными структурами, не входящими в государственный механизм, органов государственной власти^[13].

Не только разделение функций имеет важное значение для нормального функционирования государственного механизма. Определение способов и средств взаимного влияния способов государственной власти, означающее, что каждый, с одной стороны, самостоятельно осуществляет порученные ему полномочия, но, с другой стороны, находиться под своеобразным контролем со стороны иных субъектов.

Кроме того, основной проблемой, возникающей в процессе реализации принципа разделения властей в механизме нашего государства, как было указанно выше, является тот факт, что в России существуют государственные органы, не вписываются в указанную триаду ветвей государственной власти, и не обозначены в Конституции РФ в качестве одной из ветвей.

В соответствии с Конституцией РФ, сам народ осуществляет государственную власть, посредством всенародного референдума и участия в процессе пересмотра действующей или создания новой Конституции РФ. Учитывая особое значение Конституции в сфере формирования основ государственного строя, защиты основных прав и свобод человека и гражданина, как ключевого нормативно-правового акта государства, мы не можем ставить знак равенства с остальными законами. Поэтому, мы можем говорить о причислении деятельности всенародного федерального референдума и процедуры пересмотра и принятия новой Конституции РФ к совершенно отдельной ветви власти – власти учредительной. Причем мы выделяем её не только как самостоятельную ветвь власти, но и придаем ей (в силу особой значимости Конституции) первостепенную историческую роль по отношению к другим ветвям власти^[14].

Данный вопрос также усложняется тем, что конституционно-правовой статус Конституционного Собрания не определен в силу отсутствия Федерального Конституционного Закона, который должен регулировать деятельность этого органа.

---

Также остается нерешенным вопрос о месте и роли Президента РФ в системе разделения властей. В смешанных республиках президент, являясь главой государства, как правило, не является главой исполнительной власти и отделен от неё, хотя и играет существенную роль в этой ветви. Интересно в связи с этим отметить высказывание С.М. Шахрая о том, что Правительство России является слабейшим звеном в системе разделения властей, полностью зависящим от политической воли Президента - главы государства^[15].

В работе В.В. Комаровой указывается, что «Система противовесов в странах со смешанной формой правления тоже своеобразна. Например, исполнительная власть там носит двойственный (бицефальный) характер. Она поделена между президентом республики и правительством»^[16].

В работе В.Н. Прокофьева цитируется мнение А.И. Черкасова о том, что «Роль главы государства в качестве главы исполнительной власти может непосредственно и не фиксироваться в основном законе. В последнее время в ряде стран (преимущественно со смешанными формами правления) стала прослеживаться тенденция к формальному отделению главы государства от исполнительной власти, усилению акцента на его арбитражных функциях»^[17].

Поэтому в теории конституционного права, многие ученые выделяют президента за рамки законодательной, исполнительной и судебной ветвей. Президент в этом случае выполняет роль «арбитра» и «посредника» между органами государственной власти, для улучшения их согласованного функционирования. Поэтому главу государства не стоит ставить вне системы разделения властей.

К примеру Л.Г. Коновалова по этому поводу отмечает, что в современном государстве властные механизмы сложны и предполагают некое переплетение полномочий разных органов власти с явным отступлением от классических постулатов теории разделения властей^[18]. Практика большинства современных государств свидетельствует об ориентирующем характере принципа разделения властей, являясь важнейшим признаком демократии, и в наше время, видимо, не может существовать в «чистой форме». Природу президентской власти, по его мнению, нельзя привязывать к одному их элементов триады разделения властей.

Конституция РФ не позволяет в полной мере ответить на вопрос о занимаемом Президентом РФ месте в системе разделения властей. В ч. 1 ст. 80 закреплён статус Президента в качестве главы государства. В ч. 2 той же статьи указанно, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. А ч. 1 ст. 89 он обозначен в качестве Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ.

---

К примеру, профессор С.А. Авакьян рассуждает, что если Президента нельзя отнести ни к одной из ветвей власти, а Президент обладает властными полномочиям, то его нужно выделять из традиционной триады ветвей власти и выделять, как особую форму – президентскую власть^[19].

Мнение о том, что деятельность Президента РФ стоит отделять от отдельных ветвей власти, и что помимо, классической триады существует президентская ветвь государственной власти, является распространенным в отечественной юридической литературе. С.Е. Дробот особо отмечает, что именно президентская власть призвана обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие властей^[20].

О.Е. Кутафин и Е.И Козлова указывали в своем труде: «Принципиально новая дефиниция статуса Президента Российской Федерации, содержащаяся в действующей Конституции, означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей»^[21]. Они считали, что даже если Президент не включен в исполнительную власть, это не нарушает положений ст. 10 Конституции, и выделение трех ветвей власти предполагает наличие органа, обеспечивающего согласованное взаимодействие государственных органов. Таким образом, по их мнению, существует и президентская власть.

С таким мнением согласна Н.А. Михалева, которая пишет: «На наш взгляд Конституция РФ и практика последних лет позволяют говорить об особом положении Президента РФ в системе разделения властей, т. е. о становлении самостоятельной президентской ветви власти»^[22].

Таким образом, мы можем говорить о выделении Президента РФ из законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, определяя её как власть президентскую.

Однако ряд полномочий президента в системе сдержек и противовесов, его полномочия в сфере управления вооруженными силами (является Верховным главнокомандующим) силовыми структурами позволяют нам сделать вывод о его чрезмерно доминирующем положении, что фактически нарушает сущность принципа разделения властей. Поэтому, на наш взгляд стоит ограничить полномочия Президента, исключив управление силовыми структурами, отдав их в ведение Правительства РФ.

Как известно, местное самоуправление независимо и не является частью системы органов государственной власти Российской Федерации. Деятельность муниципалитетов должна быть связана с органами государственной власти. Поэтому проблема такого взаимодействия достаточно актуальна на сегодняшний день. Являясь независимым звеном в системе публичной власти Российской Федерации, местное самоуправление не может быть исключено из процесса управления государством. Таким образом, систему органов государственной власти невозможно полностью считать устойчивой, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорией. Гражданин Российской Федерации в первую очередь житель данной территории, и только потом является участником политических процессов. Почти все государственные решения, затрагивающие интересы гражданина, проходят через местные органы власти.

---

В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций происходит взаимодействие между данными управляющими структурами.

Решение о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта в форме указа.

Опыт ведущих и развитых стран и отечественная история России доказательно свидетельствуют о том, что важным элементом гражданского общества является местное самоуправление.

Сегодняшнее состояние исследований муниципальной практики сложно охарактеризовать как удовлетворительное. Данная проблема как научная не описывается в полном объеме в литературе по вопросам местного самоуправления.

Рассмотрим проблему разграничения компетенций между уровнями публичной власти. Основные разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления определены Федеральным законом. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»^[23] и законами субъектов федерации о местном самоуправлении.

Система органов государственной власти не может полностью считаться устойчивой, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорией. Гражданин Российской Федерации в первую очередь житель данной территории, и только потом является участником политических процессов. Почти все государственные решения, затрагивающие интересы гражданина, проходят через местные органы власти.

Основой разграничения компетенции между муниципальной и государственной властью является разграничение собственности и материально-финансовых ресурсов. Это означает, что компетенции объем полномочий и предметов ведения должны соответствовать объему имеющейся собственности. В противном случае компетенция окажется невостребованной.

Для повышения эффективности различных форм взаимоотношений органов государственной власти субъекта Федерации и муниципалитетов необходимо совершенствование механизма наделения муниципалитетов государственными полномочиями.

Для этого существует необходимость разделения муниципалитетов и органов государственной власти, определения правового поля совместной деятельности указанных органов власти разработки, заключением и исполнением указанных договоров.

Выделяют два основополагающих способа разграничения предметов ведения. К ним относятся кооперация и дуализм^[24]. На основании того, какой из указанных способов избран для разграничения предметов ведения, можно судить о наличии признаков дуализма или кооперации в управлении.

---

Модель такого разграничения полномочий основана на моделировании, которое является методом познания и организации действительности. В России данный метод нашел применение из-за следующих разнообразий: природно-климатические; социально-экономические; политические; национально-культурные; иные особенности местной жизни.

Существует принцип деконцентрации в России выражен посредством института территориальных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, действующих в муниципалитетах.

Федеральное законодательство содержит разграничение полномочий государственных органов и муниципалитетов. Такой закон содержит: разграничение полномочий органов власти; функции органов власти; предметы и полномочия органов власти.

Местное самоуправление независимо и не является частью системы органов государственной власти Российской Федерации. Деятельность муниципалитетов должна быть связана с органами государственной власти. Поэтому проблема такого взаимодействия достаточно актуальна.

Кроме очевидных вертикальных - властно-ориентированных - связей данных органов выделяют также горизонтальные. Такие связи характерны при наделении органов местного самоуправления рядом государственных полномочий.

Разделение государственной и муниципальной властью вызвано пробелами и имеющимися коллизиями федеральной нормативной правовой базы; отсутствием законов, регламентирующих принципы разграничения предметов ведения и полномочий; различиями в толковании субъектами федерального законодательства.

Полномочия государственных органов, безусловно, недостаточны, что объясняется переносом ответственности, не обеспеченной финансово, на другой уровень власти.

Для того, чтобы решить проблемы разграничения полномочий следует выполнить алгоритм разграничения полномочий, который включает в себя следующие шаги. В каждом субъекте Федерации должен быть принят собственный закон, учитывающий особенности местного самоуправления субъекта Федерации. Данный закон должен быть процедурным и устанавливать общие принципы и порядок разграничения полномочий в вопросах местного значения для каждого муниципального образования. В такой закон должны быть включены согласительные процедуры по разграничению полномочий в решении вопросов местного значения. Должна развиваться практика о заключении договоров и соглашений о разграничении полномочий между органами государственной власти и каждым муниципалитетом в отдельности.

---