Файл: Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий (Правовые основы формирования законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий в России).pdf

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Формирование многоукладной экономики в современной России было бы невозможно без приватизации государственного и муниципального имущества. С принятием Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 года № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» повсеместно проводимая приватизация позволила активно ввести в гражданский оборот недвижимое имущество, ранее находившееся в государственной или муниципальной собственности. [8.C.242]

За прошедшие годы законодательство о приватизации получило закономерное развитие, но споры о приватизации не прекращаются до сих пор.

В системе законодательства о приватизации Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 159-ФЗ [6]) занимает, пожалуй, особое место.

Из средств массовой информации мы узнавали о проблемах, а иногда и скандалах, связанных с приватизаций крупных государственных предприятий. Приватизация имущества, находившего в государственной собственности субъектов Российской Федерации, а тем более в муниципальной собственности, проходила более незаметно. Между тем возможность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления выполнять свои функции и оказывать, как теперь говорят, государственные и муниципальные услуги во многом зависит от материальной базы, которая остается в их собственности. [7.C.21]

Правовое регулирование приватизации является одним из наиболее динамично развивающихся секторов социально-правовой регуляции. Большинство нормативно-правовых актов, содержащих нормы права, регулирующие социальные отношения «первой волны» приватизации, уже утратили силу, однако споры, возникшие в те времена, в ряде случаев имеют правовые последствия, требующие своего правового осмысления и разрешения в настоящее время.

Объектом исследования выступают общественные отношения в области приватизации как явления, связанного с передачей государственных или муниципальных предприятий в частную собственность.

Предмет исследования - проблемы правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества, в частности, государственных или муниципальных предприятий.

Цель исследования заключается в выявлении порядка и особенностей правового регулирования приватизации государственных или муниципальных предприятий.

В соответствии с поставленной целью в диссертационном исследовании определены следующие задачи:

-изучить эволюцию законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий;

-рассмотреть теоретические основы приватизации государственного и муниципального имущества;

-исследовать проблемы и перспективы правового регулирования приватизации государственных и муниципальных предприятий

Методологической основой исследования выступает диалектический подход к изучению проблем правового регулирования приватизации.

Эмпирическую основу исследования составляют нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы приватизации собственности в Российской Федерации.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Глава 1. Понятие и нормативное регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий

1.1. Правовые основы формирования законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий в России

Начало развития законодательства о приватизации промышленных предприятий в России было положено в период правления Петра I. По указам, изданным в начале ХVШ в., более тридцати предприятий было передано в частную собственность физическим лицам. Мотивом принятия этих указов послужили развитие предпринимательства в обществе и государстве, привлечение частного капитала к производительному использованию.

Происходившие в начале 90-х гг. прошлого века радикальные преобразования отношений собственности, ликвидация монополизма государства в производстве, торговле, сфере услуг обусловили необходимость создания и разработки новой юридической базы по приватизации. Ключевое место в правотворческой деятельности при этом отводилось законам и нормативным правовым актам, направленным на юридическое обеспечение приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Первым законом, определившим тенденцию перехода к рыночным методам управления экономикой, можно считать Закон СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР» (Ведомости Верхов. Совета СССР. 1988. № 22, ст. 355). Эту, первоначально довольно слабую, тенденцию укрепили несколько других законодательных актов, важнейшим среди которых стал Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» (Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1990. № 30, ст. 416).

После законодательного введения и утверждения частной собственности в Российской Федерации встал вопрос: в каких правовых формах частная собственность может существовать, развиваться и иметь под собой правовую основу? В какой-то степени ответ на него дал Закон Российской Федерации от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1990. № 30, ст. 418). В нем определялась юридическая база организационно-правовых форм функционирования частной собственности в сложившихся на тот момент экономических условиях в Российской Федерации.

Таким образом, в Российской Федерации к началу 1991 г. в политическом и экономическом плане были решены вопросы о том, что, во- первых, в государстве вновь разрешена частная собственность и, во-вторых, в каких организационно-правовых формах (по крайней мере, в промышленности) она может развиваться. На повестку дня объективно выдвигался третий вопрос: как можно приобрести имущество в частную собственность?

Правовой базой приобретения государственного и муниципального имущества (и прежде всего производственных предприятий) в частную собственность стал принятый 3 июля 1991 г. Закон Российской Федерации № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (далее: Закон № 1531-1) (Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1991. № 27, ст. 927). В нем четко был определен объект регулирования, в который на тот момент не включалась приватизация земли, жилищного фонда, социально-культурных учреждений, а также объектов культурного и природного назначения. Однако реализация многих положений Закона № 1531-1 зависела от нормотворческой активности ряда субъектов, таких как: Верховный Совет РСФСР и Совет Министров РСФСР. Так, проект Государственной программы приватизации разрабатывался Государственным комитетом РСФСР по управлению государственным имуществом, в последующем должен был вноситься Советом Министров в Верховный Совет и утверждаться последним. Таким образом, изначально закладывались основы создания достаточно разветвленной, в то же время структурированной, иерархически выдержанной и динамически развивающейся системы приватизационного законодательства. С введением поста Президента РСФСР появился новый, не упомянутый в Законе № 1531-1, источник приватизационного нормотворчества - указы Президента Российской Федерации, которые впоследствии приобрели качество приоритетного исполнения.

Так, несмотря на введение в действие Закона № 1531-1, который нечетко определял механизм приватизации государственных и муниципальных предприятий, был издан Указ Президента Российской Федерации от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» (Рос. газ. 1992. 20 февр.), чье название говорит само за себя. С современных позиций этот указ оценивается неоднозначно: возможно, его появление было своего рода форсированием достижения провозглашенных целей, возможно, личностные особенности президента побудили его к принятию этого указа, но тем не менее данный документ сыграл существенную роль в приватизации предприятий России.

Нормативно-правовая база по осуществлению приватизации имела в тот период и недостатки, среди которых:

• большой объем и сложность многочисленных документов, уяснение положений которых требовало специального профессионального образования и опыта работы;
• наслоение положений различных документов друг на друга и постоянное внесение изменений в уже принятые документы;
• расплывчатость отдельных установок, закрепленных в нормативных правовых актах;
• необоснованные и практически невыполнимые сроки приватизации;
• наличие подзаконных и непубликуемых нормативных документов и решений.

Эти недостатки правовой базы приватизации привели к ряду негативных результатов. К их числу можно отнести такое распределение собственности в рамках созданных акционерных обществ, при котором значительная часть предприятий оказалась под контролем руководителя предприятия или назначенного им управляющего. При этом работник акционерного общества только формально являлся совладельцем акционерного капитала.

Предполагавшийся при разработке нормативных правовых документов чековой приватизации вариант дальнейшего развития перераспределения собственности, при котором после быстрой ее приватизации начнется не менее быстрый процесс перехода прав собственности в руки собственников, в период с 1992 по 1994 г. фактически не наблюдался. Концентрация капитала в интересах частного собственника не происходила. Даже тогда, когда такая концентрация имела место, она, как правило, осуществлялась на базе спекулятивного, а не производственного капитала.

В условиях высокой инфляции, характерной для периода проведения чековой приватизации, когда инвестирование в реальное производство сопровождалось высокими рисками, процесс приватизации оказался в какой-то степени изолированным от других элементов правовой политики.

К сожалению, на этапе чековой приватизации юридически не было обеспечено привлечение в российскую экономику иностранных инвестиций, что объясняется следующими просчетами в самой организации проведения приватизации: трудности с приобретением пакета акций, позволяющего реально влиять на положение дел на предприятии; законодательная неопределенность положения иностранного инвестора в ходе приватизации, вынуждавшая большинство иностранных инвесторов действовать через посредников, что затрудняло их прямое участие в процессе приватизации.

Вступление в силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123-Ф3 «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее: Закон № 123-Ф3) (Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30, ст. 3595) способствовало началу очередного этапа правового обеспечения приватизационных процессов в России и изменения правового процесса трансформации отношений собственности в отечественной экономике.

Статьей 217 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее: ГК РФ) определено, что «имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества», из чего можно сделать вывод о том, что законодательство обращает внимание на следующие аспекты. В соответствующей норме ГК РФ говорится о содержании приватизации, т. е. о нормативно определенном порядке передачи имущества в частную собственность. Поскольку правовой институт приватизации носит комплексный характер, то закон о приватизации и принимаемые на его основе правовые акты призваны согласовывать нормы смежных отраслей права. Анализ приватизационных правоотношений позволяет говорить о том, что их регулирование осуществлялось преимущественно гражданско-правовыми нормами.

В этой связи следует признать, что при формировании системы гражданско-правового законодательства должны быть учтены конституционные положения, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий в отношении принятия федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, касающихся правового регулирования приватизации.

В частности, нормы, регламентирующие порядок отчуждения в частную собственность, должны быть в равной мере актуальны для всех территориальных уровней. Следовательно, в новых условиях взаимодействие в сфере приватизационного правотворчества приобретало некоторые правовые аспекты. Организационно-правовые основы преобразования отношений собственности на средства производства по-прежнему будут определяться федеральным законом. Однако принципиальное решение о том, приватизировать тот или иной конкретный имущественный комплекс, как правило, должно приниматься на региональном и местном уровнях самостоятельно компетентными органами.