Файл: Местное самоуправление в России: история и современность..pdf

Введение

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры власти и управления, обречены на провал.

В своей книге "Земство и земская реформа" (1918 г.) Б.Б. Веселовский писал: "При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами... Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее по мере того как жизнь развивалась и русское государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам... Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале ХIХ века правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного управления... Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно - боялись восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19 февраля 1861 г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении".

---

Те же проблемы существовали и в городской жизни: "Город без одобрения администрации не может ступить... ни одного шага, и в этом, конечно, нужно видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. По существу своему понятие о самостоятельности местного самоуправления несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не утверждать должностных лиц, а тем более - назначать их по своему усмотрению. Если органы городского самоуправления могут самостоятельно управлять делами города, то им должно быть предоставлено и право выбирать подходящих лиц для выполнения своих предначертаний".

Уже в XIX веке специалистам было ясно, что при таком способе управления граждане перестают быть субъектами управленческой деятельности, превращаясь в пассивные, а в некоторых случаях, и в активно противодействующие объекты (как это было со столыпинской реформой). Ни то, ни другое не способствует эффективному функционированию государства, а главное, реализации прав и свобод граждан.

XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.

Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья - становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.

---

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

Глава 1. История развития местного самоуправления в России.

1.1 Земская реформа второй половины 19 века.

Местное самоуправление в России пережило множество этапов. Но существенные преобразования были в начале 60-х годов 19 века. По указу Александра 2 19 февраля 1861 года более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную^[1]». После отмены крепостного права встал вопрос о местном самоуправлении, которое следовала целью децентрализацию управления и проводилось она на фоне оживления демократического движения в Европе и угрозы буржуазной революции. 1 января 1864 года Александр 2 подписал указ «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» Разработчиками данного акта были приверженцами общественно-хозяйственной теории самоуправлении, что и воплотилось на практике понимание земского учреждения, как общественного органа, отличного от органов государственной власти.

На земства возлагались следующие задачи:

1. Заведование имуществами, капиталами и денежными суммами земства;
2. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения;
3. Меры обеспечения народного продовольствия;
4. Заведование земскими благотворительными заведениями и прочими мерами призрения;
5. Управление делами местного страхования имущества;
6. Попечение о развитии местной торговли и промышленности;
7. Участие в большей мере в хозяйственном отношении и в пределах, определенных законами, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах.

Деятельность земских учреждений останавливалась на решении местных хозяйственных дел. Им удалось внести большой вклад в местное хозяйство. Так же они сыграли огромную роль в поднятии культурного уровня деревни, в распространении грамотности, в доступности медицинского обслуживания, в развитии промышленности и средств связи.

---

Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с включающими к ним учреждениями.

Земское собрание состояло из:

• Земских гласных;
• Членов по должности (председателя управления государственным имуществом, депутата от духовного ведомства, городского головы уездного города).

Согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» земства являлись всесословными органами.

Имея целью сделать земства более управляемыми, с преобладанием влияния господствующих классов, «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» предусматривало разделение избирателей на 3 курии^[2] для избрания уездного земского собрания.

Первая курия включала землевладельцев, имевших не менее 200 десятин земли или другого недвижимого имущества стоимостью до 15 тыс. рублей; а также жители, имевшие годовой доход до 6 тыс. рублей. Вторая курия включала в себя в основном городских жителей – домовладельцев, купцов, фабрикантов. Однако в выборах «гласных» могли участвовать жители, имеющие годовой доход до 6 тыс. рублей или владеющие недвижимостью до 4 тыс. рублей (в мелких же городах – да 500 рублей). Третья курия включала крестьян и других лиц сельских сообществ, включая представителей духовенства, мещан. Выборы же в данной курии были многоступенчатыми. От сельских обществ выбирались представители на волостные сходы, из них – выборщики, а из последних - «гласные» (депутаты) в уездное земское собрание.

Земское собрание, как правило, было распорядительным органом. Оно избиралось раз в 3 года, собиралось регулярно раз в год, а при особых случаях – чаще. Губернское земское собрание заседало не позднее декабря, а уездное не позднее октября. Так же председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Исполнительным же органом земского собрания была земская управа: уездная, губернская.

Состав земских управ определялся на 1 заседании нового созыва. Управа действовала 3 года. Кандидатура председателя уездной управы утверждалась губернатором, а кандидатура председателя губернской управы – министром внутренних дел.

Управы выполняли распоряжения земских собраний. В их обязанности входило следующее: подготовка сведений для земских собраний, надзор за поступлением доходов и расходов земских средств, представление в суде в интересах земства, составление смет и отчетов. Вся деятельность земских управ была гласной и предполагала освещение в средствах массовой информации. По Положению Александра 2, все отчетные и финансовые документы должны были излагаться в «Губернских ведомостях».

---

В числе первых губерний, где земства сразу начали деятельность, были Новгородская, Московская, Воронежская и т.д. – всего 19 губерний. А в 1866 и 1867 годах земства были введены еще в 11 губерниях.

Итоговым мероприятием земской реформы задумывалось создание Общероссийского органа народного представительства, только его так и не организовали, что и являлось пробелом в выстраивании территориальной организации местного самоуправления. Предполагалось, что также, необходимы органы волостного земства. Но постановка вопроса о таких органах не вызывала одобрение правительства. Тем не менее, земские органы сделали огромный толчок в деле организации образования, сельского хозяйства, здравоохранения, промышленности, в борьбе с нищетой да и, в целом, в развитии местного хозяйства.

1.2 Городская реформа второй половины 19 века.

Так же была еще одна реформа, которая сыграла очень важную роль в развитии местного самоуправления, городская. 16 июня 1870 года Александром 2 было подписано «Городовое положение». По данному положению в городах были созданы:

1. Городские избирательные собрания;
2. Городская дума;
3. Городская управа.

Городское избирательное собрание было необходима для проведение выборов в Городскую думу. Разумеется избиратели должны соответствовать определенным требованиям. Статья 17 «Городового положения» гласила: «Всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он ни принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при следующих условиях:

1. Если он Русский подданный;
2. Если ему не менее 25 лет;
3. Если он при этих условиях, владеет в городских пределах… на праве собственности, недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в городе в течение 2 лет сряду пред производством выборов хотя бы и с временными отлучками, уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств купеческого или промыслового на мелочный торг, или прикащицкого^[4] 1-го разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений… и
4. Если на нем не числится недоимок по городским сборам. …»

Так же за представителей женского пола и совершеннолетних (достигших возраста 21 года), но не достигших 25 лет, могли голосовать их представители по доверенности, составленной в письменной форме и сделанной надлежащим образом.

---