Файл: Местное самоуправление в России: история и современность..pdf

Всего было 3 данных собраний. Все избиратели делились на 3 категории (крупных, средних и мелких) налогоплательщиков с равными общими суммами городских налогов. Каждое такое собрание избирало одиноковое число представителей в Городскую думу, которая существовала 4 года и была представительным городским органом. Например, для Петербурга число гласных было установлено 252 (по 84 от каждого разряда), первые выборы прошли в январе 1873г., а городским головой был избран купец Погребов. Интересно было то, что при население Петербурга 800000 человек в 1881г. в списки избирателей было внесены 17741 человек, а приняло участия в самих выборах 2739 человек (менее 17% от числа избирателей, что говорит о низкой популярности городского самоуправления, либо о не информированности и незаинтересованности избирателей).

Городская управа формировалась из состава Городской думы. Действовал данный орган 4 года. Причем половина состава обновлялась каждые 2 года. Земские управы обычно состояли из председателя и 2 членов, но по решению земского собрания число их членов могло увеличится до 4, а по разрешению министра внутренних дел - до 6. Срок данных лиц был трехлетним. Председатели и члены управ не обязательно должны быть гласными, но обязательно должны были иметь избирательное право в этом земстве. Если же они еще не были гласными, то они получали право членства в соответствующих земских собраниях.

Возглавлял и Городскую думу, и Городскую управу Городской голова, он избирался Думой на 4 года, утверждался губернатором и министром внутренних дел. Органом надзора за деятельностью городского самоуправления являлось Губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора, а также Министерства внутренних дел.

Органы городского самоуправления выполняли разнообразные функции: благоустройство города, образование, здравоохранение и т.д. Бюджет города формировался разумеется за счет налогов и сборов с недвижимости, доходов от эксплуатации городских имуществ, пошлинных сборов и отчислений из казны. Так же на эти органы возлагались расходы на содержание полиции, пожарной охраны, тюрем и казарм.

1.3 Контрреформы второй половины 19 века.

Реформы Александра II были прерваны в 1881 году, поскольку 1 марта этого года он был убит народовольцами. Период, который начался с этого времени принято называть контрреформами. На престол вступает Александр III, и 14 августа 1881 года принимает «Распоряжение о мерах к охранению общественного порядка и общественного спокойствия и приведения определенных местностей империи в состояние усиленной охраны».

---

Нормы Городового положения 1870 года действовали до принятия нового Положения о городском управлении 11 июня 1892 г. Новое Положение уменьшило круг лиц, обладающих избирательным правом, в результате чего число избирателей стало меньше в 3-4 раза. Число гласных в Городской думе было сокращено в 2 раза. Управа была поставлена в более независимое положение от Думы, права Городского головы с одной стороны были расширены, однако, члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации: так, губернатор получил право отстранять их от должности.

Городовое положение 1892 года заменило налоговый ценз для избирателей имущественным. Теперь избирательные права получали только те жители города, которые являлись очень состоятельными владельцами недвижимого имущества, оцененного оценочной комиссией. В число избирателей включались также владельцы торгово-промышленных заведений города, имевшие специальные гильдийские свидетельства (т.е. принадлежащие купцам 1, 2, 3 гильдий – самым крупным и богатым). Мелкие и средние налогоплательщики, не говоря уже о беднейших слоях общества, лишались избирательных прав.

Направления деятельности городских органов остались почти такими же, за некоторым исключением, однако, подлежали строгому контролю со стороны губернатора, который имел право вмешательства в любой момент и отмены любых действий Городской думы и Городского головы. В соответствие с такой системой Городская дума лишилась своей самостоятельности.

Контрреформы 90-х годов затронули и земства. На этот момент земские учреждения существовали в 34 губерниях Европейской России. В 1890г. Положение о земских учреждениях было пересмотрено. Сохранив систему выборов по трем куриям, правительство отказалось от принципов представительства в первой курии, в нее входили только потомственные и личные дворяне, при этом для них снижался имущественный ценз. Одновременно значительно увеличивался ценз во второй курии. Таким образом, представители от первой курии были представлены значительно больше, нежели от второй. По отношению к третьей, крестьянской, курии усиливался контроль со стороны органов. Губернатор по своему усмотрению назначал гласных в уездное земское собрание. Такие условия привели к тому, что от представителей дворянства и чиновничества в губернском собрании было более 90 % от всех гласных, а от крестьян не более 5 %.

Особенностями развития местного самоуправления в России 2 половины XIX века, можно назвать следующие:

---

1. многообразие форм организации местного самоуправления, что предопределялось особенностями социально-экономическо­го развития многонациональной территории Российской империи;
2. главное назначение органов местного самоуправления – административно-хозяйственная деятельность на определенной территории и неучастие в активной политической жизни;
3. в соответствии с принципом эффективности четкое разграничение предметов ведения и ресурсов между уровнями власти;
4. достаточно широкие права органов местного самоуправления в экономической и хозяйственной сфере при условии контрольных функций со стороны центральных органов;
5. всесословные выборы в состав представительных органов местного самоуправления:
6. наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет;
7. значительные полномочия при решении многих местных вопросов. Земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения акты и устанавливать сборы.

К 1917 году в России сформировалась развитая система местного самоуправления, состоящая из самоуправления крестьянских общин и волостей, самоуправления земств, городов и уездов, самоуправления дворянского и мещанского сословий.

1.4 Советский этап развития местного управления.

25 октября 1917 года в России в ходе вооруженного восстания победили большевики, провозгласившие своим лозунгом «Вся власть Советам!». В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. В систему государственных органов входили областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и избираемые ими исполнительные комитеты. Формирование съездов Советов осуществлялось на основе многостепенных выборов.

Декретом от 12 ноября 1917 года были упразднены все старые сословия и гражданские чины. Служащие нового советского аппарата были уравнены с рабочими. Однако отказываться от своих прерогатив законно избранные народом городские думы и земства не собирались. Всероссийский союз городов обратился к самоуправлениям с воззванием: «Советам не подчиняться!». Но и Советы не склонны были уступать. В наиболее крупных городах – Москве, Петрограде, Саратове, Нижнем Новгороде городские думы были ликвидированы декретом от 15 ноября 1917 года.

---

Старые органы земского и городского самоуправления упразднялись, отдельные из них, не выступавшие против новой власти, вливались в аппарат местных Советов. Циркуляр Наркомата Внутренних Дел от 6 февраля 1918 года предусматривал роспуск органов местного самоуправления, которые выступали против советской власти. Ответ Комиссариата Внутренних Дел на вопросы с мест как поступать с земствами и думами был следующий: «При существовании Советов земским и городским самоуправлениям не должно быть места. Там, где органы самоуправления не наши, где они выступают против Советской власти, они должны быть распущены, а где они работают с Советами, должны слиться с ними, дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой. Ликвидация должна происходить постепенно, по мере того, как Совет овладевает той работой, которая до сих пор лежала на органах самоуправления. При этом весь технический аппарат и касса переходят в руки Советов… Совет не отказывается от работников прежних самоуправлений, поскольку они идут с Советами. Последние продолжают вести свою работу в соответствующем отделе Советов».

Идея местного самоуправления, предполагающая определенную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющейся по своей сути государством централизованным. Советы, изначально рассматриваемые большевиками как органы вооружённого восстания и временного революционного правительства, после Октября 1917 года стали органами государственной власти на всех уровнях управления. Принцип единства системы Советов стал основой организации власти на местах. Советы являлись органами новой государственной власти на территории всей страны и строились на основе принципа демократического централизма. Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия без отрыва от производства. Исполнительные комитеты избирались из числа депутатов и находились в двойном подчинении: местным Советам и вышестоящим Советам. Совет вправе принять к своему рассмотрению, рассмотреть, решить и проконтролировать исполнение решения любого вопроса, относящегося к ведению территории, на которой он действует, а решения вышестоящих Советов обязательны для нижестоящих. К исключительной компетенцией местных Советов относилось: избрание и изменение составов исполнительных комитетов; образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.

---

В 1918 году последние органы местного самоуправления прекратили свое существование, а вместо наркомата местного самоуправления в составе Комиссариата Внутренних Дел образуются два отдела: по местному управлению и по местному хозяйству.

В первые годы Советской власти многое было разрушено. Для преодоления разрухи в местном хозяйстве принимается решение о возвращении хозяйственных функций местным Советам. В конце 1920 года на VIII Всероссийском съезде Советов самоуправление определяется как форма внутренней организации города и деревни для восстановления хозяйства. Территории, где осуществлялась власть, независимо от размера территории (губернии, волости, города), стали называть коммунами, хозяйственная их деятельность называлась «коммунальным хозяйством». Советам было передан ряд полномочий: жилищное и дорожное дело, благоустройство, местный транспорт, землеустройство, системы общественного пользования и другие. Постепенно Советы получили права и в политико-административной сфере. В 1925 году на сессии Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом принимается «Положение о городских советах», где они определяются как органы высшей власти в пределах городской территории. В результате принятых мер к 1927 году удается в большей мере преодолеть разруху и восстановить местное хозяйство.

В конце 20-х годов берется направление на централизацию хозяйственного управления, с сопутствующими, индустриализацией промышленности и коллективизацией сельского хозяйства и отделы коммунальных хозяйств в Советах стали не нужны. В местных органах проходит чистка, устанавливается жесткий контроль партийных органов, а также происходит передача промышленности в ведение ведомств. Постепенно Советы стали ведомы компартией. Уничтожаются подразделения, отвечающие за согласование интересов центра и мест. К 1930 году основные полномочия и средства местных Советов передаются местным отделениям правительственных ведомств, крестьянские власти в волостях просто ликвидируются. Таким образом, коммуны были разрушены, а вопросы местного хозяйства, такие как, благоустройство, электрификация, водопровод и другие, были отодвинуты на второй план.

В 1936 году принимается Конституция СССР, объявляющая Советы политической основой СССР. Конституция СССР 1936 года ввела всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена. Были приняты законы о местных Советах всех уровней и их исполнительных органах, где очень скрупулезно определялась процедура и порядок работы органов на местах. Законы отличались негибкостью и громоздкостью.

---