Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (История развития государственной службы в России).pdf

Открытая система государственной службы характерна для англосаксонских государств и отличается:

- отсутствием четко организованной системы нормативно-правового регулирования служебных отношений;

- открытой конкурсной системой отбора кадров на государственную гражданскую службу;

- зависимостью оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного служащего;

- упрощенной процедурой увольнения.

Одним из примеров подобной организации государственной службы является служба США, характерной особенностью которой является то, что она исторически сложилась не на правовой базе, а на политическом опыте.

Так вплоть до середины XIX в. в США не было принято ни одного акта, определяющего порядок формирования кадров федеральных учреждений. До настоящего времени в Конституции США не прописан не прописан вопрос построения государственной службы в штатах и местном самоуправлении, в результате чего организация их служебной деятельности относится к ведению властей штатов и местного самоуправления.

Первым, кто стал законодательно формировать федеральную государственную службу в США, в частности закрепил порядок замещения и назначения на должности государственной службы, был первый Президент Дж. Вашингтон, так как он строил свою администрацию с самого начала без юридической основы. При этом методы деятельности, принципы набора служащих на государственные должности, а также место бюрократии в обществе оставил прежними, существовавшими при колониальном периоде.

В 1883 г. по образцу европейской «рациональной» бюрократии в США была введена единая система должностей государственной службы с соответствующими окладами и квалификационными экзаменами. Только в 1939 г. Конгресс принял Закон, запрещающий государственным служащим участвовать в избирательных компаниях и использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии. А в 1978-1979 гг. была проведена реформа государственной службы, и был принят Закон о государственной службе. Существенным образом изменился статус государственного служащего путем введения принципов «системы заслуг», введения аттестации кадров, контроля результативности деятельности государственных служащих, сформировалась система органов управления государственной службой США, которая функционирует по настоящее время, а также была учреждена система формирования кадрового резерва высшей административно-политической элиты.

Итак, к государственным служащим в США относится любое лицо, труд которого оплачивается из федерального бюджета, бюджета штатов или органов местного самоуправления, другими словами – это все служащие общественного сектора: и должностные лица органов власти, и преподаватели государственных учебных заведений, и сотрудники сферы ЖКХ, и вспомогательно-технический персонал. Тем самым законодатель подчеркнул, что все эти лица, занятые в государственном секторе, являются представителями одного единого социального слоя.

---

В силу того, что США – федерация, государственная служба по данному критерию подразделяется на федеральную, службу штатов и местную службу. Федеральная служба в свою очередь делится на конкурсную и патронажную. Государственные служащие, которые строят свою карьеру в соответствии с системой заслуг считаются конкурсными. К патронажным относятся служащие – назначенцы, которые либо назначаются на должности единолично Президентом (помощники, советники), либо с согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти), а также советники, секретари федеральных министров.

Что касается российской практики организации государственной службы, то в соответствии действующим законодательством РФ государственная служба подразделяется на: гражданскую, военную и государственную службу иных видов. Правовое регулирование и организация федеральной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации, а правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации^[36]18. К государственным служащим в России не относятся ни преподаватели государственных учреждений, ни работники государственных бюджетных организаций, ни лица, замещающие государственные должности, ни вспомогательно-технический персонал органов государственной власти. Государственные служащие в России – это особая категория лиц, класс общества, обеспечивающий на профессиональной и на постоянной основе полномочия органов государственной власти. При этом муниципальная служба вообще не входит в систему государственной службы России и функционирует достаточно обособленно, несмотря на закрепленную правовыми документами взаимосвязь с государственной службой.

Так называемая система заслуг США, это, по сути, система отбора и порядок замещения должностей государственной службы, которая действует в РФ в рамках организации гражданской службы. Согласно системе заслуг набор на государственную службу ведется в соответствии с квалификационными требованиями и продвижение по карьере осуществляется исключительно в зависимости от профессиональной подготовки, квалификационных знаний и компетенций путем проведения открытого конкурса. Оплата как федеральных так и местных служащих в соответствии с данной системой зависит только от сложности и специфики выполняемой работы и равнозначна вне зависимости от уровня службы. В случае эффективного выполнения своих обязанностей предусмотрены премии и поощрения. Служащие, замещающие должности в соответствии с системой заслуг проходят аттестацию, постоянно повышают свой профессионализм и знаниям путем дополнительного обучения и подготовки, потому что сохранение ими своих должностей напрямую зависит от результатов их деятельности.^[37] Простота процедуры увольнения с государственной службы – основная особенность и отличительная черта организации государственной службы в США и в России. Если процедура увольнения с государственной службы в России в соответствии с законодательством достаточна трудозатратна со стороны нанимателя, особенно для лиц, проходящих службу по бессрочному трудовому контракту и предусматривает иерархическую систему ответственности за недобросовестное и непрофессиональное выполнение своей деятельности, то в США государственная служба характеризуется упрощенной процедурой увольнения. Так например, по результатам аттестации в России, если аттестационная комиссия принимает решение о том, что гражданский служащий не соответствует замещаемой должности, то его руководитель должен понизить его в должности в соответствии с его знаниями и квалификацией и только в случае отказа служащего от предлагаемой должности, руководитель вправе уволить его со службы. В США, руководитель по результатам оценки деятельности государственных служащих может принять следующие решения: аттестовать, условно аттестовать (в этом случае служащий через год проходит повторно аттестацию) или не аттестовать (влечет увольнение со службы).

---

Должности государственной службы США подразделяются на 18 категорий: первые восемь – технические исполнители, с 9 по 15 – среднее руководящее звено и вспомогательно-технический персонал высшей квалификации, с 16 по 18 – высший руководящий состав (руководители ведомств, структурных подразделений органов исполнительной власти, руководителя проектов и программ, контролирующие, оценивающие лица, иные лица, выполняющие важные задачи осуществления функций управления. По категориям высшего состава, некарьерных служащих, а также нанимаемых на определенный срок установлены численные лимиты.

В настоящее время большинство федеральных служащих получают зарплату в соответствии со шкалой оплаты, которая действует с 1949 года. Остальные, в основном высшие политические назначенцы, оплачиваются по другим, более современным шкалам. Структура оплаты выстроена таким образом, что ранги как бы перекрывают ступени, т.е. начиная с 6-7-го или 8-го рангов зарплата служащего выше, чем у лица, занимающего младшие ранги на следующей, более высокой по старшинству ступени. Идея такой системы в том, что служащий может повышать свою зарплату, просто хорошо работая на своем месте и не стремясь прыгнуть на более высокую ступень, что в ряде случаев требует и экзамена, и иной квалификации, и просто иных способностей.

В России установленная система категорий и групп должностей гражданской службы выстроена таким образом, чтобы соблюдалась четкая иерархия должностей и соответствующего уровня квалификации и оплаты при их замещении. Служащий, замещающий должность категории «специалисты» старшей группы, успешно выполняющий свои обязанности не может получать больше служащего, замещающего должность категории «специалисты» ведущей группы. В рамках установленной иерархии должностей по категориям и группам выстраивается карьера гражданского служащего. При этом, служащий, для повышения своей должности сталкивается с проблемой отсутствия вакантных мест в органе, в котором он работает, особенно в условиях объявленного сокращения численности государственных служащих, и вынужден искать другое место службы в соответствие со своей квалификацией. Это усложняет картерный рост (Кириллов А.В. и др., 2015).

Таким образом, государственная служба США характеризуется высокой ролью политических назначений в системе государственной службы; зависимостью оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы; упрощенной процедурой увольнения; высокой децентрализацией системы государственной службы.

---

В противовес «открытой» модели организации государственной службы в США и других англосаксонских странах в Германии (как и большинстве стран континентальной Европы) государственная гражданская служба реализуется на базе «закрытой» модели.^[38]

Закрытая модель характеризуется:

- наличием подробной регламентации компетенций каждого уровня государственной службы;

- многоступенчатой системой отбора кадров для государственной службы;

- высоким социальным статусом служащего, при котором должностной рост, заработанная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности;

- сложной процедурой увольнения служащего.

Становление современной государственной гражданской службы в Германии связано с вступлением в силу Основного закона ФРГ 1949 г.

Государственными служащими в Германии являются лица, осуществляющие деятельность в рамках исполнения государственных задач, то есть это и профессиональные служащие (чиновники), и рабочие, и обеспечивающий персонал, и преподаватели, и врачи и т.п. Государственные служащие делятся на тех, чья деятельность осуществляется на основе акта о назначении на должность (это и есть гражданские служащие в том смысле, в котором это понятие принято рассматривать в России) и на тех, кто работает на основе трудового (служебного) договора. В результате на гражданской службе в Германии состоят три типа служащих: карьерные служащие (чиновники) – около 30% всех служащих, сотрудники – около 45% и наемные работники. Ротации между категориями практически никогда не происходит. Карьерные служащие принимаются на службу, как правило, пожизненно.

Важные положения, касающиеся института государственной службы в Германии, содержатся практически во всех разделах Основного закона ФРГ, именно в нем устанавливаются принципы формирования и функционирования государственной службы.

К важнейшим общепризнанным принципам, касающимся правового статуса чиновников ФРГ, относятся: пожизненное назначение, обязанность государственного служащего быть верным долгу, держать партийно-политический нейтралитет, запрет на забастовки, право на участие в профсоюзах, служебная иерархия и т.д.

В силу того, что Германия имеет федеративное устройство, то и государственные служащие разделяются по этому принципу на государственных служащих федерального уровня и земельного уровня, и, соответственно, присутствует нормативно-правовая система о федеральной и земельной государственной службе.

---

Согласно Основному закону ФРГ федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на федеральной государственной службе. Совместная законодательная компетенция распространяется на оплату труда и содержание служащих государственных учреждений, находящимся с ними в публично-правовых отношениях службы. Также федерация имеет право издавать нормативные акты по вопросам правового положения лиц, находящихся на государственной службе земель, общин, но только общие основы. Если федерация издала рамочные предписания, то земли в течение установленного законом срока обязаны издать в рамках этих предписаний законы земли.

В соответствии с Основным законом на государственной службе устанавливаются четыре группы должностей: простая, средняя, ответственная и высшая службы. В пределах каждой группы государственным служащим присваиваются ранги.

Порядок приема на государственную службу Германии четко регламентирован: первоначально происходит оповещение о наличии свободной должности государственной службы в специальных печатных изданиях, затем происходит отбор из числа лиц, предоставивших документы и изъявивших поступить на службу. Отбор производится в соответствии с пригодностью, способностями и компетенциями путем проведения экзамена. При этом назначение допускается только на начальную должность.

В качестве дисциплинарных мер законодательством устанавливаются: выговор, денежный штраф, уменьшение оклада, перевод на другую должность, увольнение со службы, сокращение пенсионного обеспечения, отказ в выплате пенсионного обеспечения.

Система государственной службы в современной Германии отличается высоким социальным статусом государственного гражданского служащего и полноценной системой гарантий правовой и социальной защищенности, а также принципом «пожизненного найма».

Для российской практики наиболее интересной и полезной может стать германская система административной юстиции. Это реальная возможность для гражданина обжаловать ошибочные или непрофессиональные, неквалифицированные по его мнению решения чиновников по его делу. Административный суд позволяет отстоять гражданину свою позицию, он предполагает, что гражданин равноправен с государством и рассматривает только аргументированность позиций и итогом процесса может стать отмена акта органа управления или признание его незаконности в целях защиты прав и свобод человека и гражданина и этот механизм позволяет создать условия, при которых служащие изначально более ответственно относятся к принимаемым решениям.^[39]

---