Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (История развития государственной службы в России).pdf

Таким образом, эволюция государственной службы связана с процессом становлении ее как одного из институтов единой системы публичного управления государством, который совместно с правительством, парламентом, судебной системой реализует государственную политику управления. При этом он не является государственно-политическим институтом управления, а выступает как институт государственного администрирования, т.е. связан с обеспечением практической деятельности всех государственных органов управления, реализацией процесса подготовки, принятия и реализаций руководящих и управленческих решений.

«Технологический» подход к истории развития государственной службы основан на концепции деятельностного развития административно-управленческого механизма в науке. В этих рамках историю становления государственной службы следует рассматривать как процесс развития функции деятельности органов государственной власти и управления. Деятельностный подход в истории развития государственной службы приобрел доминирующее положение в конце XX в.

Деятельностно-функциональный и «технологический» подход способствовал оптимизации существующего аппарата государственного управления, смене инструментария управленческого воздействия, «технологизации» государственной службы, и это было в тот период несомненным достоинством ^[5]9.

С точки зрения политического подхода государственную службу можно рассматривать в качестве «политического» инструмента, используемого политической элитой для реализации своих легитимных полномочий управления государственным развитием. В этом случае государственная служба (в основном государственная гражданская служба) на практике выступает в качестве «обслуживающей» структуры процесса управления.^[6]5

И в этом случае развития государственной службы должно быть сосредоточено на достижение двуединой цели:

− реализовать полное обеспечение политических руководителей государства аппаратными услугами в сфере информативных, хозяйственных, организационных, технологических, и других разнообразных государственных функций;

− реализовывать разнообразные услуги для населения государства – информационно-коммуникативные, защитные, административные и т.д [5].

При этом отношение к институту государственной службы как к аппаратному процессу обеспечения политики значительно ограничивает его потенциал.

Как показывает практика государственного развития, институт государственной службы является сложным явлением, который следует рассматривать в качестве комплексного социокультурного, политико-административного и правового образования, существенно и разнопланово влияющего на субъектов, сущность, характер и качество реализации государственной политики.

---

Следовательно, в рамках данного исследования, государственная служба будет рассматриваться в качестве института ведения публичных дел, реализации законов и функций управления государственным развитием.

Государственная служба реализована через систему административных органов, задействованных в реализации государственно – политической концепции развития государства и активно взаимодействующих как с различными государственно-политическими институтами, так и с обществом и экономическими субъектами. При этом в качестве исторически первичного предназначения государственной службы следует рассматривать предназначение быть механизмом реализации властных решений, т.е. воздействовать но соответствующий объект управления по схеме «сверху вниз», в интересах государственной власти.

Действительно, во всех исторических этапах развития государства формирование института государственной службы обуславливается необходимостью субъектов государственной власти осуществлять свои решения на практике.

В процессе деятельности госслужащие постоянно взаимодействуют с различными слоями общественности, и тем самым формирую обратный контур управления, «снизу вверх». В рамках этого процесса формируется такой аспект становления института государственной службы как формирование канала для государственной власти получения информации о реальных потребностях и интересах общественности, выступая посредником общественного интереса к публичным властям.

Текущая концепция государственной службы как публично-правового института выражается в следующих основных положениях, формирующих область реализации:^[7]

1. Население (народ) выступает в качестве единственного источника государственной власти и является носителем суверенитета, который передает часть полномочии по управлению разбитием государства различным институтам государственно-политического управлению и аппарату государственных служащих.

2. Граждане государства имеют право на допуск на общих основаниях в кадровый состав государственной службы.

3. Государственная служба находится в сфере реализации публичного контроля и должна быть информационно открытой.

4. Государственная служба является правовым институтом и регламентирована действующим законодательством.

Следовательно, государственная служба является одновременно институтом реализации публичных дел, институтом применения законов и институтом реализации функций государства.

---

В итоге можно сделать вывод, что институт государственной службы в современной России требует дальнейшего развития, формирования системы подбора кадров и кадрового резерва^[8]9.

1.2. Система государственной службы России: состояние и тенденции развития.

Сегодня, система государственной службы РФ включает в себя:

- государственную гражданскую службу;

- военную службу;

- государственную службу иных видов.

Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы.

Современное состояние государственной службы РФ характеризуется значительным количеством накопившихся проблем и противоречий, обусловленных становлением государственности РФ и возникновением гражданского общества, а также переходным состоянием экономики страны. Хотя структура государственной службы РФ в основном задана, эта структура не описывает целостную систему.

1. Отсутствует единая целостная система государственной службы. Функционирование государственной службы осуществляется в качестве службы в отдельном государственном органе как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ. То, что работодателем для государственного служащего является не государство в целом в лице отдельного государственного органа, а сам государственный орган, приводит к местническому расколу государственной службы и потенциальному исполнению локальных (принятых отдельными органами власти или же на уровне субъекта РФ) нормативных правовых актов в ущерб федеральным.

2. Отсутствует система законодательного регулирования (рамочное регулирование) для различных видов государственной службы, а также для субъектов РФ. Законодательство о государственной службе РФ не упорядочено, нет объемлющего Закона (Кодекса) о государственной службе.

3. Неэффективна государственная кадровая политика в гocyдарственной службе, что выражается в:^[9]

- высокой текучести кадров, в частности вследствие частных изменений структуры органов исполнительной власти, сокращений и изменений перечня министерств, госкомитетов и других органов;

---

- отсутствии механизма перевода государственного служащего из одного вида службы в другой с сохранением его статуса (особенно из военной в гражданскую государственную службу);

- недостаточном уровне профессионализма государственных служащих и несовершенной системе их профессиональной подготовки, переподготовки и повышении квалификации кадров;

- несоответствии материального обеспечения законодательным ограничениям и ответственности, возлагаемой на них. В особенности оплата (денежное содержание) государственных служащих не связана с эффективностью и результативностью их работы и не стимулирует увеличивать эту эффективность (отсутствие показателей эффективности);

- неэффективности действующих антикоррупционных мер и их слабой разработанности;

- неполноте статуса государственных служащих отдельных видов государственной службы;

- отсутствии унификации основных гарантий государственных служащих различных видов и уровней государственной службы и в ряде случаев их декларативным характером;

- разрозненности элементов системы управления государственной службы РФ вследствие отсутствия федеральных органов (федерального органа), обладающих функциями управления государственной службой РФ. Нет «кадровой вертикали», что приводит к отсутствию селекции кадрового резерва и работы с кадровым резервом;

- неупорядоченности внутренней организации государственной службы и регламентации деятельности государственного служащего. Без регламентов деятельности государственные служащие получают свободу действия по собственному усмотрению, что увеличивает возможности коррупции;

- декларативном характере взаимосвязи с муниципальной службой. В действительности, единство требований к государственной и муниципальной службе пока остается на уровне не реализованных пожеланий.^[10]

В целом состояние государственной службы в настоящее время характеризуется ее низкой эффективностью в сравнении с теми затратами, которые общество и государство несут при обеспечении государственной службы; недостаточной гибкостью и приспособленностью к решению задач гражданского общества и формирования рыночной экономики; невосприимчивостью к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения и стимулирования деятельности государственных служащих.

Исходя из вышеизложенного в РФ сложилась ситуация, при которой реформирование государственной службы является приоритетным направлением реформ. Основное направление реформирования - кардинальное повышение эффективности и результативности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, содействие экономическому прогрессу (становлению рыночной экономики), повышение качества оказываемых государством услуг, рациональное использование государственных ресурсов и улучшение положения государственных служащих, конкурентоспособность профессии государственного служащего на федеральном и региональных рынках труда. Реформирование государственной службы в РФ должно обеспечить создание целостной системы государственной службы, с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей РФ, а также тенденций мирового развития.^[11]

---

Реформирование системы государственной службы РФ в соответствии с замыслом созданной Концепции, которая заложена в основе Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предполагает:

- определение и уточнение функционирования государственной службы. Происходит изменение работодателя для государственных служащих и утверждение новых типовых контрактов, в которых работодателем выступает государство в лице отдельного государственного органа. Создаются системы должностных регламентов, исключающих произвол в служебной деятельности государственных служащих. Изменены категории государственной службы и выделены в явном виде категории руководителей и их советников («политический уровень») с ограничением по количеству таких лиц в государственных органах, а также категории профессиональных государственных служащих, подбираемых и продвигающихся по службе на основании их профессиональных заслуг и достоинств. Произведено новое разделение государственных служащих по группам и по классным чинам, что позволит унифицированно соотносить служащих разных видов службы и наладить систему карьерного роста;

- создание системы органов по управлению государственной службой РФ («кадровой вертикали»). Эти органы призваны проводить независимую от отдельных органов власти (ведомств) аттестацию; осуществлять работу с кадровым резервом; формировать и вести реестр должностей; производить досудебное рассмотрение споров, связанных с прохождением государственной службы; проводить конкурсы на замещение вакантных должностей; создавать комиссии по этике государственной службы (в том числе по борьбе с коррупцией) и руководить работой таких комиссий; издавать нормативные правовые акты в пределах своей компетенции;

- создание единой системы нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу РФ, а также отмена тех положений, которые противоречат целям и задачам реформ. В частности, принятие Кодекса государственной службы, разработка Этического кодекса государственной службы;^[12]

- принятие неотложных финансово-экономических мер и совершенствование материально-технического обеспечения государственной службы. Среди этих мер предполагается максимально возможный перевод косвенных мер материального вознаграждения (всевозможные льготы) в прямые; признано необходимым развивать социальное и медицинское страхование вместо системы специализированных медицинских учреждений и т.д.; стимулирование по результатам работы должно быть значительно усилено в сравнении с регулярной заработной платой; для ключевых категорий служащих будет проведено увеличение (значительное) оплаты их труда с целью восстановления конкурентоспособности профессии государственного служащего на федеральном и региональных (местных) рынках труда; бессрочные (постоянные) контракты постепенно для большинства категорий государственных служащих будут переведены в срочные (ограниченные по времени) контракты; будет развиваться «электронное правительство» - введен электронный документооборот, включая электронную (цифровую) подпись; будут пересматриваться нормы распределения (обеспечения) служебных принадлежностей, включая нормы размещения (по площади)^[13];

---