Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (История развития государственной службы в России).pdf

Респонденты выделили три главных фактора, способствующих низкому авторитету чиновников: оторванность от интересов граждан, бюрократизм и коррумпированность.^[24]

С течением времени повысилась значимость таких факторов, как коррумпированность, пренебрежение к законам, низкие нравственные качества и слабая профессиональная подготовка. Это указывает на усиление субъективной значимости данных дисфункций с точки зрения респондентов. Параллельно снижается выраженность важности таких факторов, как низкая результативность, низкий авторитет государства в целом, бюрократизм. Значимость факторов низкой гражданской ответственности и оторванности от интересов граждан за семь лет изменилась мало.

Эксперты чаще выделяли значимость таких факторов, как низкий авторитет государства, коррумпированность и низкие нравственные качества в ряду причин неавторитетности государственной службы. В свою очередь обычные граждане отдавали предпочтение факторам оторванности бюрократии от интересов граждан, бюрократизму, пренебрежению к законам, низкой гражданственности и слабой профессиональной подготовки современных чиновников.

Следует отметить, что в 2006 г. эксперты считали, что в наибольшей степени отрицательно сказываются на авторитете государственных гражданских служащих в обществе слабая профессиональная подготовка и коррумпированность (32%). Среди граждан так считали 32 и 34% опрошенных соответственно. Кроме того, 32% указали, что этому способствует низкий авторитет органов государственной власти в целом.

В 2009 г. факторы коррумпированности и бюрократизма выделили по 56% опрошенных экспертов и еще 46–47% выделили слабую профессиональную подготовку и безразличие к нуждам людей.

Логически соотносится с данным вопросом другой, касающийся уровня социальной ответственности российских государственных служащих (См. ПРИЛОЖЕНИЕ рис. 7).

По мнению респондентов, данный уровень скорее низок, хотя значительная часть опрошенных считает его средним. Лишь около 10% респондентов назвали социальную ответственность чиновников высокой, при этом доля данных ответов граждан понизилась на несколько процентов в 2010–2017 гг. Доля считающих данный показатель средним, напротив, несколько возросла в обеих группах респондентов. Что касается категории ответов с указанием низкой ответственности служащих перед обществом, то их доля незначительно возросла в ответах граждан и существенно снизилась в ответах экспертов. Следовательно, государственные служащие склонны считать уровень своей социальной ответственности более высоким, а граждане — более низким. Возможно, такое положение связано отчасти с различным пониманием смысла самой категории социальной ответственности гражданами и бюрократами. Данная категория предполагает возможность широкого толкования, и требуются дополнительные исследования в будущем для того, чтобы внести полную ясность в данный вопрос.^[25]

---

Раскрывая причины недостаточного уровня социальной ответственности представителей государства, респонденты указывают ряд факторов, представленных на рис. 8(См. ПРИЛОЖЕНИЕ).

По их мнению, главным фактором снижения социальной ответственности государственных служащих является низкая правовая культура. Также велика значимость ориентации на достижение личных целей в ущерб интересам общества и плохого контроля со стороны правоохранительных органов.^[26]

В динамике за семь лет возросла значимость таких факторов, как низкая правовая культура, отсутствие должного контроля со стороны населения, неразвитые духовно-нравственные ценности госслужащих, плохая организация их работы, отсутствие должной требовательности. Снизилась или не изменилась значимость таких факторов, как опора на покровительство влиятельных лиц, низкий социальный статус госслужащих, плохой контроль их работы со стороны правоохранительных органов, ориентация на реализацию личных интересов, плохое материальное положение. Видно, что роль материальных факторов в низкой социальной ответственности постепенно снижается и возрастает роль организационных и внутриличностных факторов мотивации служебной деятельности.

Эксперты в последний период чаще выделяли значимость таких причин социальной безответственности государственных служащих, как протекционизм, отсутствие требовательности, плохая организация работы, неразвитые нравственные качества, ориентация на личное в ущерб общественному, слабый контроль правоохранительных органов. В свою очередь обычные граждане отдают приоритет таким факторам, объясняющим снижение социальной ответственности, как низкий социальный статус, недостаток общественного контроля, неудовлетворительное материальное положение и низкая правовая культура.^[27]

В 2017 г. граждане указывали, что высокую социальную ответственность государственных служащих должны обеспечить добросовестное исполнение должностных обязанностей (65%), соблюдение и защита прав и интересов населения (51%), знание российских законов и следование их требованиям (44%). Среди экспертов большинство считало, что для этого необходимы соблюдение и защита прав и интересов населения (61%) и добросовестное исполнение должностных обязанностей (60%).

Эти данные следует, на наш взгляд, принимать во внимание при выстраивании программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

---

Многие эксперты, исследующие проблемы реформирования государственного аппарата, указывают на его закрытость, изоляцию от общества в качестве главного фактора неэффективности. Государство в современных условиях не может быть для общества «черным ящиком», оно должно работать прозрачно, быть подконтрольным публичным институтам.

В 2009 г. только 7% экспертов «определенно утвердительно» ответили на вопрос об открытости государственной гражданской службы для общества и 25% ответили «менее утвердительно», а к «неопределенно отрицательному мнению» склонялись 43% экспертов и еще 24% были полностью уверены в недостаточной открытости государственной гражданской службы. При этом подавляющее большинство (80%) экспертов на вопрос, способствует ли открытость государственной службы повышению эффективности ее функционирования, в той или иной степени ответили утвердительно; противоположного мнения придерживались лишь около 20% экспертов. Это говорит о том, что открытость государственной службы необходима не только обществу, но и самому институту государственной службы для нормального развития.^[28]

В части информационного обмена между органами власти и обществом 43% экспертов в 2009 г. оценили сайты государственных органов в интернете как источники информации и лишь 22% — как средство постоянного контакта с гражданами.

В части оказания услуг населению экспертами в 2009 г. было отмечено крайне незначительное участие гражданского общества в оценке качества услуг (4% экспертов считали, что институты гражданского общества в этом участвуют активно, 42% — ч то участвуют, но недостаточно, 37% — что практически не участвуют и 17% затруднились с ответом). Из сказанного по поводу предоставления государством социальных услуг населению можно сделать вывод: государство очень слабо показало себя социальным партнером населения, а институты гражданского общества оказались не готовы активно участвовать в изменении ситуации к лучшему.

Важно также оценить уровень вовлеченности российского общества в преобразование бюрократии. В опросах спрашивали респондентов о том, насколько, по их мнению, граждан страны интересуют проблемы государственного управления. Результаты опроса даны на рис. 9(См. ПРИЛОЖЕНИЕ).

Выяснилось, что приблизительно 90% респондентов указывают на заинтересованность граждан проблемами госуправления. Следует подчеркнуть, что речь шла не только о реформе государственной службы, но и о предельно широком круге управленческих проблем. Доля экспертов, считающих, что граждане глубоко заинтересованы проблемами госуправления, увеличилась между 2010 и 2017 г. с 25 до 35%, а доля граждан, считающих так, снизилась с 41 до 36%. Доля экспертов, считающих интерес граждан умеренным, стабилизировалась на уровне 45%, а доля считающих подобным образом граждан возросла с 35 до 45%; в обеих группах респондентов сократилась доля тех, кто считает интерес граждан к вопросам управления слабым, а доля тех, кто не видит такого интереса вовсе, была менее 5%.

---

Таким образом, в период последних семи лет на фоне внутренних и внешних вызовов интерес граждан к вопросам государственного управления в целом возрос, что, в частности, открывает перспективы для более деятельного участия населения в реформировании государственной службы.

Вместе с тем наличие интереса, очевидно, еще не является залогом успешного участия в решении существующих проблем. Поэтому авторы спросили мнение респондентов об уровне информированности граждан о деятельности органов государственной власти (См. ПРИЛОЖЕНИЕ рис. 10).

Диагностировано существование разрыва в оценках граждан и экспертов. Доля тех, кто считает уровень информированности высоким, по всем годам исследования не превышала 10%, при этом граждане считали уровень информированности более высоким, чем эксперты. Доля респондентов, считавших уровень информированности «скорее хорошим», с течением времени несколько увеличилась: если в 2006 г. так считали 15% экспертов и 10% граждан, то в 2017 г. уже 30% экспертов и более 40% граждан. Однако больше всего доля тех, кто считает уровень информированности «скорее низким». В 2006 г. так считали примерно по 60% граждан и экспертов, к 2017 г. этот показатель снизился, но все еще составляет более 50% экспертов и почти 40% граждан. Соответственно сократилась доля тех, кто считает уровень информированности «очень низким», как среди экспертов, так и среди граждан.

Таким образом, отмечено некоторое улучшение уровня информированности граждан о деятельности органов государственной власти, но по-прежнему имеется существенный потенциал для улучшения. На наш взгляд, имеется как эмпирическая, так и причинно-следственная взаимосвязь между динамикой ответов на вопросы об уровне авторитета государственных органов (служащих) и о степени информированности населения об их деятельности. Чем лучше граждане информированы о реальных процессах в государственном аппарате, с тем большим доверием они относятся к данным институтам. Эта тенденция подтверждена мировым опытом.^[29]

Информацию о деятельности государственных органов и служащих граждане черпают не только из СМИ, но и из различных сообществ, членами которых они являются. Речь может идти об общественных, политических и профессиональных организациях, объединениях, ассоциациях, т. е. обо всем, что можно отнести к гражданскому обществу. В связи с этим важен вопрос о том, в каком направлении меняется взаимодействие органов государственной власти с негосударственными структурами. Результаты опроса по данной теме представлены на рис. 11(См. ПРИЛОЖЕНИЕ). Из этих результатов явствует, что за последние семь лет отмечены незначительные изменения в лучшую сторону: в 2010 г. так считали 35% экспертов, а в 2017 г. — уже 45%.

---

Значительные позитивные изменения отметили 13–15% граждан и экспертов; отсутствие изменений — 25–30%, изменения в худшую сторону — 5 %, затруднились ответить 7–10% экспертов и почти 20% граждан. Таким образом, произошло снижение доли тех, кто не видит изменений или видит изменения в худшую сторону; правда, и доля тех, кто видит явные позитивные изменения, остается стабильно невысокой.

Все это указывает на то, что взаимоотношения российской власти и организаций гражданского обществ находятся в состоянии стагнации, и внедрение в деятельность органов власти новых информационных технологий (интерактивные сервисы, социальные сети и т. д.) реально не меняет принципов их повседневного взаимодействия с гражданами и бизнесом. Госслужба продолжает функционировать во многом изолированно от общества.

В качестве выводов по итогам рассмотрения особенностей взаимодействия государственной службы и современного российского общества следует отметить:

1. Одним из факторов, препятствующих повышению имиджа государственных служащих в общественном мнении, является слабая степень открытости государственной службы. Это приводит к тому, что негативные факты взаимодействия государственной службы с населением получают большую огласку, чем позитивное поведение основной массы государственных служащих при выполнении ими своих повседневных обязанностей. Таким образом, поддержание своего имиджа должно быть составной частью профессиональной культуры государственного служащего. Только тогда государственный служащий станет соотносить и оценивать свое профессиональное поведение с общественным мнением о его профессии и о нем самом. Это касается и вопросов соотнесения профессиональных корпоративных ценностей государственных служащих с общественными ценностями.

2. Определяющими в формировании положительного имиджа государственного служащего являются его личные профессиональные качества, и только потом — статус и имидж государственной службы как таковой. Примечательно, что «способность нравиться», как считают эксперты, не оказывает практически никакого положительного воздействия на имидж государственного служащего. На имидж государственного служащего большое влияние также оказывают средства массовой информации, которые могут непропорционально представлять негативные и позитивные факты деятельности органов власти, а также отдельных чиновников, перенося их «огрехи» на всю государственную службу.

3. В современной российской истории процессы становления и развития государственной службы совпали с процессами формирования гражданского общества. Поэтому очень важно прослеживать и анализировать развитие взаимоотношений государственной службы и гражданского общества, тем более что государственная служба как специфический социально-управленческий институт опосредует отношения государства и гражданского общества. Открытость государственной гражданской службы пока явно недостаточна и, следовательно, затруднен общественный контроль за ее деятельностью.

---