Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования (История развития государственной службы в России).pdf

Глава 3. Институт государственной службы в России и за рубежом

Главными задачами реформирования системы государственной службы, как в России, так и в зарубежных странах, являются стремление разрешить существующие проблемы в государстве и формирование службы, оперативно приспосабливающейся к изменяющимся внешним условиям. Анализ зарубежного законодательства позволяет дать оценку тому, какой опыт, какие из элементов реформирования и в какой мере могут быть приспособлены в национальном законодательстве, способствует лучшему пониманию особенностей реформирования российской модели гражданской службы и сформировать пути увеличения ее эффективности.

Государственная служба является институтом государства, основной целью деятельности которого является качественное и эффективное осуществление закрепленных функций. Во всех государствах, где действует данный институт, он должен оказать положительное воздействие на развитии социально-экономической и духовнокультурной жизни.

Государственная служба России должна обеспечить реализацию основных функций государства, исполнение которых возложено на государственных служащих, находящихся на службе в органах публичной власти. С 1 января 2016 г. в систему российской государственной службы совместно с государственной гражданской и военной службой стала входить государственная служба иных видов. На основании этого, можно сказать, что на современном уровне регулирования государственных служебных отношений законодатель стал осознавать, что возникла потребность осуществления реформы системы государственной службы путем исключения из указанной системы правоохранительной службы^[30]12.

В настоящее время государственной службе в России характерны следующие признаки: государственная природа данного вида деятельности, осуществление деятельности на профессиональном уровне; осуществление деятельности по обеспечению функционирования государственных органов; публичная природа государственной службы, функции которых реализуются исключительно государственным органом.

Отличительные особенности государственной службы некоторых зарубежных стран характеризуются историческими предпосылками и собственными чертами развития политических и административных институтов определенного государства, отличительными особенностями правовой системы, формой государства, уровнем экономического развития, некоторыми особенностями реализации государственных реформ и другими факторами. Основаниями дифференциации государственной службы в зарубежных странах является то, к какой правовой системе отнесено указанное государство, в связи с чем можно выделить следующие модели государственной службы.

---

1. Континентальной правовой системе свойственна некоторая законодательная регламентация, сложная классификация государственных служащих, имеющиеся специальные судебные органы по административным вопросам, в подсудность которых включены также вопросы, затрагивающие государственных служащих.

2. Англо-саксонской правовой системе характерно отсутствие чиновников в традиционном понимании, следовательно, и решение судебных споров, появившихся в результате этого.

3. В конфессиональной (религиозной) правовой системе государственная служба реализуется только строго на основе религии.

4. На африканскую правовую систему оказала воздействие континентальная и англо-саксонская правовые системы, в результате которого формы гражданской службы в разных африканских странах достаточно различаются^[31]13.

Континентальная форма государственной службы характерна для таких стран, как Франция, Германия и Япония. Прием на государственную службу осуществляется по конкурсному отбору на основании принципа равенства всех претендентов. Обязательными требованиями при приеме являются наличие базового образования и специальное предварительное обучение.

Организация государственной службы Франции базируется на принятии государственной службы как специфичной, отличной от всех других профессии, требующей от человека определенных качеств и полной отдачи в служении государству. Одновременно с этим она позволяет служащему быть уверенным, что добросовестное исполнение им служебных обязанностей гарантирует ему соответствующие материальные гарантии и карьерный рост. Большой ролью в системе формирования госслужащих обладают высшие лица государства, например, президент имеет право назначать на основные государственные должности тех или иных служащих или передает свое право премьер-министру. Вместе с тем он утверждает некоторые назначения, которые были сделаны министрами, осуществляет управление межведомственным штатом гражданских служащих, а также в целом отвечает за политику в сфере государственной службы.

Следует обратить внимание на то, что при принятии на государственную службу Германии действует принцип равных возможностей, т.е. назначение осуществляется на основании со способностями и профессиональным уровнем кандидата. Одновременно с этим существует запрет дискриминации по происхождению, вероисповеданию, пола, расы, а также по религиозным или политическим мотивам.

---

Англосаксонская модель осуществляется в США, Великобритании и Канаде. Прием на государственную службу происходит в соответствии с итогом письменного экзамена общего вида. Вся система приема, обучения и продвижения по службе организуется таким образом, чтобы сформировать тип профессионального управленца широкого профиля.

В конфессиональных правовых системах основной чертой деятельности государственных служащих является ориентация на формирование обязанностей служащих-верующих при отдельном значении закрепленных за чиновником социальных преимуществ^[32]14.

Профессиональная служебная деятельность на должности государственной гражданской службы Российской Федерации осуществляется государственным гражданским служащим РФ на основании акта о назначении на должность гражданской службы и служебного контракта.

Изданию акта о назначении на должность гражданской службы и, соответственно, заключению служебного контракта предшествует факт определения представителем нанимателя правового основания замещения должности гражданской службы^[33]15.

В Конституциях отдельных государств Европы, Центральной и Северной Америки уделено внимание роли государственной службы, правовому положению государственных служащих, а также условиям привлечения к ответственности. Данной теме посвящены как отдельные разделы (в Мексике, Гондурасе), так и конкретные статьи (в Гватемале, в Португалии).

В конституционном законодательстве отдельных стран содержится само определение государственной службы и государственных служащих. Например, Конституция Гватемалы устанавливает, что «государственными служащими считаются исключительно служащие государственной администрации и не являются ими лица, которые находятся на службе политических партий, организаций или каких-либо лиц»^[34]16.

В наибольшей степени регламентированным вопросом в области государственной службы и положения государственных служащих будет вопрос привлечения к ответственности. Конституции отдельных стран уделяют указанному вопросу отдельные главы. Например, глава 4 Конституции Мексики «Об ответственности государственных служащих и о государственном имуществе», в Конституции Гондураса две главы: глава 5 «Ответственность государственных служащих» и глава 13 «Ответственность государства и государственных служащих» и т.д.^[35]17.

---

В Конституции Российской Федерации о государственной службе говорится лишь один раз в статье 32, закрепляющей право граждан России на равный доступ к государственной службе. Все вопросы, регулирующие порядок прохождения государственной службы регулируются федеральными законами, большим числом подзаконных нормативных правовых актов. Самыми значимыми из них являются Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе». В числе подзаконных актов, например можно назвать Указ Президента РФ от 04.12.2009 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров».

Необходимо обратить внимание на то, что до настоящего времени законодательные акты о государственной гражданской службе, регламентирующие правовой статус лиц, замещающих должности государственной гражданской службы России, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством Российской Федерации, не имеют системного характера. В федеральном законодательстве отражены только полномочия Правительства РФ по назначению на должности и освобождению от должностей в органах, находящихся в ведении Правительства РФ. Порядок прохождения государственной гражданской службы лицами, назначаемыми на должность Правительством России, на законодательном уровне не урегулирован, акты, устанавливающие некоторые особенности выполнения государственной службы, имеют подзаконный характер, не систематизированы.

В отдельных государствах имеет место выделение государственных служащих, назначаемых на должность главой государства или правительством, в отдельную группу или категорию служащих - политические государственные служащие (например, в Казахстане).

Для этой категории специфичны следующие черты:

- определенный порядок замещения должности, а именно путем назначения главой государства;

- определенные функции, которые реализуются в пределах замещаемой должности;

- ведение определенного перечня должностей, назначаемых Главой государства (Республика Беларусь).

Также страны различаются по порядку проведения и содержанию конкурсных процедур. Разнообразие последних ставится в зависимость от того, входит ли кандидат на замещаемую должность в кадровый резерв, что несомненно оказывает большую роль в развитии государственной службы.

Как уже говорилось, в соответствии с положениями Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» поступление лица на гражданскую службу в целях замещения должности реализуется на основании итогов конкурса. В тоже время из этой общей установки есть исключение, на основании которого конкурс не проводится в случае, когда на должность назначены руководители Президентом или Правительством РФ.

---

В целях совершенствования российского законодательства, регламентирующего служебные отношения, считаем необходимым осуществление следующих мер:

1) в некоторых случаях, например при формировании кадрового резерва в органах, находящихся в ведении Правительства в отношении должностей гражданской службы категории «руководители», назначение на которые осуществляются Правительством РФ, осуществлять конкурс на основании решения Председателя Правительства РФ;

2) указанное правомочие Председателя Правительства РФ установить в ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Российской Федерации следует прибегнуть к опыту некоторых зарубежных стран и закрепить в Конституции перечень вопросов, регламентирующих государственную службу и статус государственного служащего, в том числе основания привлечения их к ответственности за неэффективное выполнение возложенных на них обязанностей.

Закон о системе государственной службы Российской Федерации от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ закрепляет основные принципы построения, организации и функционировании всех видов государственной службы в Российской Федерации, одним из которых является принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, которые согласно статьям 2 и 18 Конституции РФ признаются высшей ценностью. Государственная служба связана с целями государственного управления. (См. Байнова, с. 50) Соответственно соблюдение этого принципа не только обязанность государства в лице государственных служащих, но и главный смысл их деятельности. При этом уровень доверия к институту государственной службы за годы ее реформирования, несмотря на реальные изменения в сторону открытости и доступности информации о государственной службе и деятельности служащих, не существенно вырос (См. Фролова Е.В., 2013). Современная государственная служба рассматривает граждан как потребителей государственных услуг: гражданин из статуса «просящего» переходит в статус «клиента» государственных учреждений. Многие технологии из менеджмента и даже маркетинга перенимаются и адаптируются для института государственной службы в России.

В мире сложились две основные системы государственной службы: открытая и закрытая. Стоит рассмотреть подробнее опыт зарубежных стран для того, чтобы выделить перспективы проводимых реформ государственной службы и понять, к какой системе можно отнести современную государственную службу в России (Масликов В.А. 2008, с. 214-217).

---