Файл: Государственная служба в России, опыт, современное состояние и направления совершенствования (Понятие и признаки государственной гражданской службы).pdf

Дальнейшее свое развитие законодательство о государственной службе получило в ряде других федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов субъектов РФ.

Следует обратить внимание на то, что формула «обеспечение исполнения полномочий» (Российской Федерации, т.е. государства, федеральных государственных органов, субъектов Федерации и их государственных органов) обозначает конкретное содержание самой государственной службы как вида управленческой деятельности, включающей в себя организацию исполнения, само исполнение, контроль и надзор и другие функции. Что касается лиц, непосредственно исполняющих полномочия государственных органов, то они осуществляют такой вид государственно-властных полномочий, который федеральным законом квалифицируется как не относящийся к государственно-служебной деятельности и, следовательно, не включенный в состав государственной службы. [15]

Таким образом, государственно-политическая деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов (как федеральных так и региональных) лежит за пределами государственной службы.

Особенности понятия государственной службы, вытекающие из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», таковы: [13, с. 30]

• во-первых, это деятельность государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность;
• во-вторых, она лишь часть государственной деятельности, а именно в той ее мере, в которой она обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих Российской Федерации (составным частям государства), а также лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и ее субъектов;
• в-третьих, это деятельность профессионального характера, отвечающая специальным требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в качестве которых выступают государственные служащие.

Характеризуя государственную службу, важно понимать, что это служба не конкретным «государственным органам» или «должностным лицам», а служба государству, государственным и общественным интересам. Это профессиональная деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемая лицами, которые находятся на штатных государственных должностях в государственных органах. При этом их деятельность оплачивается из государственного бюджета - федерального или субъекта РФ. Иначе говоря, не являются госслужащими лица, привлекаемые к обеспечению исполнения тех или иных государственных полномочий на «общественных началах» или с оплатой за счет каких-либо негосударственных средств - фирм, фондов, корпораций и других тому подобных спонсоров. [13, с. 30]

---

В то же время следует учитывать, что отнюдь не все должности, включаемые в штатное расписание тех или иных государственных органов, являются государственными должностями государственной службы. Не являются таковыми, например, должности младшего обслуживающего персонала (водители, вахтеры, гардеробщицы, уборщицы и т.п.). Лица, занимающие эти должности, не относятся к категории государственных служащих, хотя они и числятся в штатных расписаниях тех или иных органов власти и управления.

Не является государственной службой профессиональная деятельность на госпредприятиях, не имеющих властных функций. Таковой не является и работа во властных органах на должностях, не относящихся к государственным. [13, с. 31]

С другой стороны, государственная служба осуществляется не только в аппаратах органов представительной и исполнительной власти, в судебных и правоохранительных органах, вооруженных силах, но и в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства РФ и субъектов РФ к государственной службе.

Например, в Федеральном законе «О естественных монополиях» указывается, что в сферах деятельности субъектов естественных монополий - транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии и т.д. - образуются органы регулирования (ст. 4). В ст. 9 данного Закона прямо указывается, что на работников этих органов распространяется правовой статус государственного служащего. Хотя, конечно, следует иметь в виду и то, что распространение статуса госслужащего на ту или иную категорию работников отнюдь не равнозначно отнесению их к категории государственных служащих. [13, с. 31]

Перечисленные выше особенности государственной службы в рамках ее законодательного определения развиваются далее в ее организации: принципах государственной службы, ее функциях, организационном и правовом статусе государственных должностей.

Таким образом, в Федеральном законе от 27.05.2003 «О системе государственной службы РФ [2], «законодатель установил, что «государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

− Российской Федерации;

− федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

− субъектов Российской Федерации;

---

− органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

− лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

− лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации» [2].

В литературе можно встретить различные трактовки данного термина, так государственная служба рассматривается как:

• «профессиональная деятельность определённого контингента — служащих — по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и других социальных структур» [16, с. 66];
• «один из центральных институтов административного права; профессиональная деятельность по реализации полномочий государственных органов…» [5].

По мнению Д. Н. Бахраха, служба состоит в управлении, обслуживании его или социально — культурном обслуживании людей [3, с. 15]. В. А. Козбаненко рассматривал государственную службу как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество [8, с. 97].

Правоведы, занимающиеся исследованием государственной службы, отмечают различные пробелы в её регулировании. Среди них такие, как проблемы социального партнёрства, заключение служебных контрактов, коррупция, текучесть кадров, проблемы реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе, проблемы разграничения компетенции и взаимосвязи в области отдельных «подвидов» и уровней государственной службы, а так же перспективы рецепции «менеджерской модели» государственной службы в современной России.

Как отмечают некоторые учёные, так называемым «корнем» проблем может служить понятие термина «государственная служба», данное законодателем. В частности, Д. В. Осинцев полагает, что догматическое определение предлагает функциональную характеристику государственной службы, однако не указывает, на что она (служба) направлена, то есть, каково её содержание и что выступает предметом правового регулирования государственных служебных отношений [16, с. 66].

По этому поводу представляется справедливым высказывание А. А. Леонтьева: «конституирующей характеристикой деятельности является предметность; первоначально деятельность детерминируется предметом, а за тем она опосредствуется и регулируется его образом как своим субъективным продуктом» [10, с. 91].

---

А. И. Василенко, проведя исследование определения, указанного в федеральном законе, пришёл к выводу, что «государственная служба по российскому законодательству — это не непосредственная деятельность по реализации функций государства, как должно быть, исходя из её природы, а всего лишь обеспечительная деятельность в интересах лиц, замещающих государственные должности» [32, с. 29].

Таким образом, введение чётко обоснованного с научной точки зрения понятийного аппарата для термина «государственная служба» представляется необходимым для устранения вероятностей его неправильного толкования со стороны правоприменителя.

Немало важной проблемой правового регулирования государственной службы по-прежнему остаётся вопрос о регулировании труда государственного служащего. В соответствии с ч. 7 ст. 11 Трудового кодекса РФ на государственных служащих... действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяются с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе [2]. Однако, по мнению некоторых учёных, данное положение лишь от части приемлемо в отношении организации публичной службы.

Отличие государственной службы от других видов трудовой деятельности — от производства материальных благ, предпринимательства, создания духовных ценностей, ведения домашнего хозяйства и других — состоит в том, что предметом труда служащего является информация. Служащие воздействуют на поведение людей. Непосредственно материальных ценностей они, как правило, не создают, но обеспечивают надлежащие условия для их производства [13, с. 29].

Государственная служба выступает в роли связующего звена между государством и гражданами страны. Центральное место в системе задач государственной службы отводится:

- защите прав и свобод человека и гражданина;

- созданию необходимых условий для развития личности;

- укреплению основ гражданского общества.

Правовые основы государственной службы. Государственная служба регулируется правовым институтом государственной службы, то есть, составляющими его нормами права, определяющими: условия и порядок приема на службу; прохождение службы и аттестацию; меры стимулирования и льготы; ответственность служащих; их государственную защиту; основания прекращения служебных отношений и др. [13, с. 30].

---

Институт государственной службы является межотраслевым звеном. Его регулируют нормы конституционного, трудового, административного, гражданского, финансового, налогового и других отраслей права. К специальным актам, регламентирующим государственную службу, относятся: Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе», федеральные законы и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, уставы, законы и другие нормативные акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы государственной службы. Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами, постановлениями и локальными положениями [1].

Многочисленные нормы права, входящие в состав института государственной службы, образуют самостоятельный институт права, преимущественно регламентирующий службу в органах государственной власти и прежде всего определяющий административно-правовой статус служащих органов исполнительной власти [17, с. 777].

Таким образом, в заключение первого параграфа представляется возможным сделать ряд важных выводов.

Во – первых, современное определение государственной гражданской службы в РФ не соотвуетствует современным реалиям.

Во – вторых, возникает ряд проблем в понятийном аппарате, а затем в правоприменительной практики.

В связи с чем необходимо внести измения в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О системе государственной службы Российской Федерации», изложив следующее определение государственной службы: «Государственная служба Российской Федерации, – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации либо – в случаях, предусмотренных федеральными законами, – иностранных граждан, осуществляемая на должностях государственной службы, заключающаяся в реализации от имени и по поручению государства властных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и государственных органов либо в обеспечении реализации таких полномочий, а также полномочий государственных должностных лиц и финансируемая из федерального бюджета либо бюджетов субъектов Российской Федерации». [17, с. 778].

Как представляется, такое определение государственной службы является более полным и отражающим ее специфику, чем содержащееся в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации».

---