Файл: Публичная власть (Публичная власть и конституционное ее закрепление).pdf
Добавлен: 01.04.2023
Просмотров: 66
Скачиваний: 1
На основании вышеуказанной нормы Трудового кодекса Российской Федерации принято Постановление Правительства Российской Федерации от 05.07.2013 N 568 "О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции", которым установлено, что на работников, замещающих должности в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, включенные в перечни, установленные в нормативных правовых актах федеральных государственных органов, распространяется ряд обязанностей, к которым относится в том числе принятие мер по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и урегулированию возникшего конфликта интересов. Соответствующие нормативные правовые акты были изданы федеральными государственными органами. Например, Приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 10.11.2014 N 873н "О распространении на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, ограничений, запретов и обязанностей" на работников, замещающих отдельные категории должностей, распространены обязанности по предотвращению конфликта интересов. При этом сами должности в организациях применительно к Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации определены в Приказе Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 27.05.2013 N 223н "О Перечне должностей, замещаемых на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, при назначении на которые и при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей".
Таким образом, только для определения того, на кого распространяется требование Федерального закона "О противодействии коррупции", необходимо соотнести 4 нормативных акта, содержащих отсылочные и бланкетные нормы.
2.2. Публичная власть и конфликт интересов: соотношение
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации в своем письме от 18.07.2013 N 18-2/10/2-4038 "Разъяснения по применению Федерального закона от 03.12.2012 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции" в разделе V указывает, что определение организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, осуществляется федеральным государственным органом самостоятельно, исходя из предмета и цели деятельности организации, которыми могут являться содействие в реализации функций, возложенных на федеральный государственный орган в установленной сфере, обеспечение исполнения задач, стоящих перед федеральным государственным органом. При этом, как отмечает Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, следует учитывать, предусматривается ли в уставных (учредительных) документах организаций осуществление ими организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, хранение и распространение материально-технических ресурсов.
Таким образом, перечень этих организаций и должностей в конечном итоге определяется федеральными государственными органами самостоятельно.
Анализ принятых федеральными государственными органами перечней свидетельствует о том, что к числу данных организаций отнесены создаваемые федеральными государственными органами учреждения (казенные, бюджетные, автономные) и унитарные предприятия.
С учетом этого необходимо констатировать крайне сложную систему антикоррупционного законодательства в части формирования института конфликта интересов, "разбросанного" по различным нормативным правовым актам.
Кроме того, приведенные примеры демонстрируют и непоследовательность действий федерального законодателя по повсеместному внедрению института конфликта интересов в публичном секторе. Так, федеральный законодатель, установив обязанность предотвращать конфликт интересов в отношении работников организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, прямо не предусматривает аналогичных обязанностей для работников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом с точки зрения решаемых задач вряд ли можно найти какие-либо серьезные различия между данными видами организаций, создаваемых и действующих в публичных интересах.
Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации разработан проект федерального закона, предусматривающий расширение сферы обязанностей по урегулированию конфликта интересов и его распространение на работников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями.
Принятие данного законопроекта завершит выстраивание системы обязанностей в отношении работников организаций, создаваемых всеми органами публичной власти, поскольку в настоящее время имеется определенный разрыв в статусе работников, по сути, однотипных организаций.
Вместе с тем на практике правоохранительные органы уже относят к субъектам, на которых возложено предотвращение конфликта интересов, организации, созданные для выполнения задач, поставленных перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями. Основу для такого толкования законодательства составляют те положения части 1 статьи 10 Федерального закона "О противодействии коррупции", которые отсылают к установленной обязанности по замещаемой должности по урегулированию конфликта интересов.
Так, органами прокуратуры под установленной обязанностью по урегулированию конфликта интересов понимается норма статьи 27 Федерального закона "О некоммерческих организациях"[11]. Частью 1 статьи 27 указанного Федерального закона установлено, что заинтересованность в совершении некоммерческой организацией тех или иных действий, в том числе в совершении сделок, влечет за собой конфликт интересов заинтересованных лиц и некоммерческой организации. К числу некоммерческих организаций относятся в том числе государственные и муниципальные учреждения (статья 9.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
Частью 3 статьи 27 Федерального закона "О некоммерческих организациях" закреплено, что в случае, если лицо имеет заинтересованность в сделке, стороной которой является или намеревается быть некоммерческая организация, а также в случае иного противоречия интересов соответствующего лица и некоммерческой организации в отношении существующей или предполагаемой сделки:
- данное заинтересованное лицо обязано сообщить о своей заинтересованности органу управления некоммерческой организации или органу надзора за ее деятельностью до момента принятия решения о заключении сделки (в бюджетном учреждении - соответствующему органу, осуществляющему функции и полномочия учредителя);
- сделка должна быть одобрена органом управления некоммерческой организации или органом надзора за ее деятельностью (в бюджетном учреждении - соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя).
Например, в Самарской области по этим основаниям органы прокуратуры требуют расторгать трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений в связи с выявлением фактов непринятия мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.
Судебные органы также поддерживают подобный подход (, например, Апелляционное определение Самарского областного суда от 16.05.2016 N 33-5509/16).
Анализ судебной практики показывает, что требования по конфликту интересов уже применяются не только к руководителям различных государственных учреждений, как это указано в части 1 статьи 27 Федерального закона "О некоммерческих организациях", но и к иным работникам учреждений. В частности, Апелляционным определением Ставропольского краевого суда от 27.07.2016 N 33-5180/16 была признана законность увольнения врача бюджетного учреждения здравоохранения Ставропольского края в связи с неуведомлением работодателя о конфликте интересов. Ряд исследователей в этом контексте также отмечают, что в законодательстве необходимо разграничивать "общий" и "профессиональный" конфликты интересов, имеющие различную природу[12].
Таким образом, имеется противоречивая ситуация, когда Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, являющееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции реализации государственной политики по разработке и организации внедрения и консультативно-методическому обеспечению мер, направленных на предупреждение коррупции в организациях (пункт 1 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.2012 N 610[13]), еще только подготовило законопроект, предусматривающий внедрение института конфликта интересов в отношении организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями, в то время как правоприменители уже толкуют законодательство таким образом, что эта обязанность установлена.
На основании изложенного можно сделать следующий вывод: действующее законодательство в рассматриваемой сфере допускает различные его толкования, существенно влияющие на правовой статус субъектов права, что нарушает принцип правовой определенности. Можно лишь предположить, что в основе этого расхождения лежит сложно выстроенная система антикоррупционного законодательства с большим количеством разноуровневых подзаконных актов, а равно неопределенность законодательных формулировок в рассматриваемой сфере, из которых достаточно трудно установить круг лиц, на которых данные нормы распространяются. Вместе с тем вполне очевидно, что данные недостатки нужно исправлять, создав понятную и для субъектов права, и для правоприменителей систему законодательства в сфере предотвращения конфликта интересов, исключив нарушение прав заинтересованных лиц.
Приведенные примеры позволяют обратить внимание на неодинаковые последствия конфликта интересов в разных законодательных актах. Институт конфликта интересов, зафиксированный в Федеральном законе "О противодействии коррупции", имеет своей целью предотвращение конфликта интересов в целях предупреждения причинения ущерба государственным и общественным интересам. Статьей 11 указанного Закона, к примеру, определен порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов. При этом в качестве последствий нарушения порядка урегулирования конфликта интересов Федеральный закон закрепляет лишь прекращение служебных (трудовых) отношений, но не содержит каких-либо норм по возмещению ущерба, возникшего вследствие конфликта интересов. В свою очередь, в статье 27 Федерального закона "О некоммерческих организациях" заложен совершенно иной смысл, заключающийся не в прекращении трудовых отношений в случае непредотвращения конфликта интересов, а в закреплении материальной ответственности лица, допустившего конфликт интересов, в форме возмещения убытков, причиненных соответствующей некоммерческой организации.
Действительно, конфликт интересов может влечь за собой возникновение ущерба у организации, органа власти или публично-правового образования в целом, а следовательно, для преодоления негативных последствий конфликта интересов необходимо предусмотреть в Федеральном законе "О противодействии коррупции" соответствующие положения, позволяющие требовать компенсации причиненного ущерба. Полагаем, что для общества и государства важна не только дисциплинарная санкция в отношении нарушителя, но и реальное возмещение понесенных убытков.
Одновременно с этим важно подчеркнуть, что какие бы ни были закреплены меры воздействия на нарушителей порядка урегулирования конфликта интересов, соответствующие меры воздействия должны быть синхронизированы. С этой точки зрения в антикоррупционном законодательстве России также имеются определенные проблемы.
В части 1 статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"[14] закрепляется обязанность заказчика устанавливать в числе обязательных требований к участникам закупки отсутствие между ними конфликта интересов. В соответствии с частью 9 статьи 31 данного Федерального закона, если заказчик или комиссия по осуществлению закупок обнаружит, что участник закупки не соответствует в том числе вышеуказанному требованию в части конфликта интересов, то в любой момент до заключения контракта осуществляется отстранение участника закупки от участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) или отказ от заключения контракта с победителем определения поставщика (подрядчика, исполнителя).