Файл: Публичная власть (Публичная власть и конституционное ее закрепление).pdf
Добавлен: 01.04.2023
Просмотров: 81
Скачиваний: 1
1.2. Публичная власть и Конституция РФ
Конституция РФ[5] устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в нашем государстве является ее многонациональный народ. Таким образом, в соответствии с текстом Основного Закона народ как базовый субъект конституционно-правовых отношений не только является единственным источником власти, но и обладает всей полнотой власти в Российской Федерации. Обладание народом нашей страны суверенитетом также предполагает, что он может использовать всю полноту власти в своих собственных интересах, самостоятельно и независимо от сопутствующих социальных, политических, межгосударственных и иных факторов.
Однако все это в теории. Реальная жизнь диктует свои правила игры, и ни одна самая развитая и совершенная демократическая система современного мира не может похвастаться тем, что воплотила идеи народного суверенитета и народовластия в реальную жизнь в полной мере. Более исполнимое в этом отношении "обещание" рассматривать народ как единственный источник власти также может существовать исключительно в теоретико-академическом конституционно-правовом дискурсе. На деле же высокие идеалы прямой и опосредованной демократии банально не выдерживают столкновения с реальными общественными отношениями и социально-политическими процессами. И если к российскому варианту демократии, как правило, предъявляются претензии организационно-технического характера, то к современным западным демократиям можно с полным основанием применить не меньшее число претензий. Другими словами, если основной проблемой избирательной системы России, как правило, является пресловутый административный ресурс, то бичом западной демократической системы является ставшее уже традиционным манипулирование общественным сознанием в избирательном процессе и подмена идеи власти народа идеей общественного договора между политико-экономической элитой и рядовыми членами общества.
Таким образом, идеал современной либеральной демократии и идеал либеральной легитимности в значении законности, на который так часто ссылаются лидеры современной либеральной российской оппозиции, ни в коей мере не могут рассматриваться в качестве средства и способа воплощения реальной власти народа, а, скорее, являются очередной национальной разновидностью так называемого общественного договора.
В этой связи при анализе сущности публичной и государственной власти в большей степени следует руководствоваться и многими положениями Конституции РФ. Так, Конституция РФ закрепляет положения о том, что многонациональный народ нашей страны осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В теории конституционного права под формами непосредственной демократии, как правило, понимают выборы и референдум. Часть исследователей к непосредственным формам демократии относят также различные митинги, шествия и пикетирования, а кроме того, деятельность политических общественных объединений, народную правотворческую инициативу, обсуждение законопроектов, опросы населения и собрания граждан по месту жительства.
По мнению многих исследователей, внешней формой легитимности публичной власти были и остаются выборы[6]. Однако еще раз отметим, что даже самые "честные" выборы в ближайшем обозримом будущем не будут свободны от проявлений манипулирования общественным сознанием, что переводит их легитимность в основном в формально-юридическую плоскость. Что же касается института референдума, то он в современной России явление настолько не частое, что одно упоминание о нем выглядит откровенной архаикой.
Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, анализируя исследуемую проблему, "исторически всегда получается, что у общества есть лишь соучастие во власти государства, воздействие на него, и не более того". То есть, говоря о народовластии, мы на самом деле можем вести речь исключительно о "государственном народовластии"[7]. В таких условиях реально действующим в части народовластия положением Основного Закона остается положение о том, что народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Вопросы законности власти, как и вопросы практически полного нивелирования идей непосредственной демократии, если и заботят население нашей страны, то явно не в первую очередь. Основные лозунги современной "непримиримой" либеральной оппозиции, "честные выборы" и "борьба с коррупцией" не то чтобы совсем не получают поддержки среди рядовых граждан, но и не являются для них вопросами первоочередной важности. Гораздо сильнее российских граждан волнуют вопросы социально-экономического характера.
Конституционная законность публичной власти, рамки ее конституционной легитимности находят свое закрепление в основополагающих положениях Конституции РФ. Проблема состоит в том, что в реальной жизни на практике эти положения искажаются. На наш взгляд, наиболее серьезные нарушения рамок конституционной легитимности публичной власти в Российской Федерации выражаются в следующем:
1. Формальное конституционное закрепление принципа разделения властей на практике привело к его систематическим нарушениям. Речь идет в первую очередь о нарушении системы сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной, судебной, федеральной и региональной властями.
2. Постоянное и чрезмерное увеличение властных полномочий Президента РФ на фоне ограничения полномочий других государственных институтов.
3. Сложившаяся практика практически полной независимости и самостоятельности Правительства РФ от Федерального Собрания РФ и фактическая его подконтрольность только Президенту РФ.
4. Слабость, несовершенство и коррумпированность судебной системы Российской Федерации.
5. Неразвитость и слабость системы политических партий и различных политических движений.
6. Наличие в стране неэффективной и слабой системы местного самоуправления, оказавшейся в результате реформирования в достаточно плачевном состоянии.
В целом же конституционную легитимность публичной власти в современной России, на наш взгляд, можно определить как установленное в рамках и границах основных положений Конституции РФ и конституционного законодательства, регламентирующих сферу публичной власти, добровольное согласие граждан подчиняться существующей системе политического властвования, основанного на народном молчаливом доверии и представлении людей о ней как о правомерной и справедливой, причем даже в случаях нарушения этой системой конституционных положений. Конституционная легитимность в действительности создает тот реальный конституционный правопорядок, ту фактическую конституционно-правовую сферу, в которой только и может существовать легитимная власть в нашей стране.
По итогам рассмотрения вопросов, поставленных в первой главе, можно сделать следующие выводы. Общие рамки конституционной легитимности современной публичной власти в России хотя формально-юридически и закреплены в Конституции РФ, в реальности на практике нередко нарушаются самим государством и его институтами. Да и сами эти рамки в некоторых случаях весьма расплывчаты и носят общий характер. В этих условиях публичная власть современной России выбрала основным вектором своего развития политику центризма, что позволяет ей избегать политических конфликтов и поддерживать стабильный баланс отношений между государством, бизнесом и гражданами.
Глава 2. Публичная власть и конфликт интересов
2.1. Понятие конфликта интересов
Одним из элементов системы антикоррупционного законодательства, активно внедряемого в российскую правовую систему, выступает институт конфликта интересов. Его применение носит весьма важное значение во всех сферах государственного управления, поскольку возникновение конфликта интересов может повлиять на законность и эффективность принимаемых решений. Проблема обострена и тем, что в общественном сознании укоренилась мысль о том, что публичная власть представляет собой прежде всего источник личного обогащения, что во многом связано и с существующими в России "традициями" власти. Именно поэтому усилия государства в настоящее время направлены на противодействие коррупции во всех ее проявлениях, поскольку коррупционные действия каждого конкретного чиновника дискредитируют не только его, но и публичную власть в целом[8]. Такого рода проявления особенно в условиях экономической нестабильности могут стать спусковым механизмом серьезного общественного недовольства и представлять опасность для стабильности государства.
В современных условиях отечественный законодатель движется по пути унификации понятия конфликта интересов для различных сфер государственного управления - в результате этого понятие конфликта интересов в наиболее общем виде закреплено в Федеральном законе "О противодействии коррупции"[9] (статья 10). Соответствующая унификация была произведена Федеральным законом от 05.10.2015 N 285-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов".
Закрепление унифицированного понятия конфликта интересов в сфере осуществления публичной власти, несомненно, является положительным фактом, однако недостатком соответствующей дефиниции, как отмечается известными юристами[10], стала неясность круга должностных лиц, на которых она распространяется. Дело в том, что в части 1 статьи 10 Федерального закона "О противодействии коррупции" указано, что под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Таким образом, юридическая конструкция указанного понятия предусматривает, что она распространяется на того, кто замещает должность, по которой установлена обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Вместе с тем в этом определении не конкретизировано: каким актом должна устанавливаться соответствующая обязанность? В первую очередь, из определения не ясно, должна ли данная обязанность устанавливаться исключительно нормативным актом или же установление данной обязанности возможно в правоприменительных актах, служебном контракте, трудовом договоре и т.п. Во-вторых, если смысл данной законодательной дефиниции сводится к возможности установления данной обязанности только на уровне нормативного акта, то возникает следующий важный вопрос: идет ли речь только о Федеральном законе "О противодействии коррупции", любых федеральных нормативных актах или даже шире - нормативных актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований? Ответа на данный вопрос в Федеральном законе "О противодействии коррупции" не дано, что может стать основой для злоупотреблений в правоприменительной практике.
Отдельно необходимо остановиться на следующей категории работников, обязанных принимать меры по урегулированию конфликта интересов, которые указаны в статье 11.1 Федерального закона "О противодействии коррупции" - "работники, замещающие отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами". Данная формулировка также встречается в Трудовом кодексе Российской Федерации, в статье 349.2 которого установлено, что на работников организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции. Таким образом, положения статей 10, 11 и 11.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", которые устанавливают обязанности в сфере предотвращения и урегулирования конфликта интересов и в связи с этим должны носить универсальный и обязательный характер, применяются лишь в той мере, в которой это определено Правительством Российской Федерации. Получается, что объем реализации Федерального закона определяется подзаконным актом, что существенно снижает потенциал законодательного регулирования.